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宪法修改 政府转型 三农变革

——访北京大学政府管理学院教授李强2003年12月12日,中共中央向全国人大常委会提出了修改宪法部分内容的建议,其中若干建议与“三农”问题和农村改革直接或间接相关。2004年2月3日,本刊记者就此次宪法修改对“三农”的影响采访了北京大学教授李强。李强简历:出生于内蒙古自治区农村,1982年北京大学国际政治系政治学专业毕业。1986年到英国,1993年获得英国伦敦大学政治学博士。现任北京大学政府管理学院教授,博士生导师。主要研究西方政治哲学,特别是西方自由主义理论;马克斯o韦伯的社会政治理论;西方自由主义在近代中国的传播、发展及命运。著有《自由主义》等,译作有《经济、诸社会领域及权力》(韦伯著)等。重构农村政权和社会秩序《农村工作通讯》:在政治学的视野里,您认为中国农村问题的核心是什么?李强:在我看来,目前农村问题最重要的是农村政治和社会秩序的构建问题。也就是说,不管农民富也罢,穷也罢,除了那些进城打工的以外,留在农村生活的农民,要有一个正常的政治和社会秩序,有一个正常的社会环境。这是目前农村最关键的问题。如果从历史上看,这个问题会更清楚。中国社会几千年,我们的政治统治主要到县。县以下的政治秩序,依靠的是家族和社会的力量维持。过去农村有好多“社”,负责农村的修桥补路、祭祀、民间纠纷的解决。由于中国的“政治不下县”,中国农村的政治秩序缺乏足够的有效性和统一性,所谓“天高皇帝远”反映的就是这种现象,但是农村毕竟有一定的秩序框架,这是中国几千年农村秩序的基础。解放以后,特别是社会主义改造以后,我们实行的是人民公社制度。人民公社制度的特点就是政社合一,政治的、社会的、经济的职能融为一体。人民公社时期,农村是有秩序的,尽管现在看来存在好多问题。1978年改革以后,人民公社制度解体了,代之以相对完善的以县—乡—村的行政区划为结构的政治制度。在这样的制度安排下,农村社会运行了20多年。现在,就不发达地区农村来看,农村的政权和社会的功能恐怕值得重新思考。用政治学的术语说,目前农村也面临着一个政府职能转化和在这个过程中重构政权和重构社会的问题。《农村工作通讯》:目前农村政权和社会秩序,主要存在哪些问题?李强:农村问题的核心主要是一个政权建设的问题。当然,中国农村有一套政权,有行政村、乡镇、县等机构。政权建设并不是指应该重新设立机构,而是指从功能上使这些机构更好地运作。

从功能的角度看,政权建设的核心是解决农村政权机构存在的两个方面的问题。这两个方面的问题在表面上看互不相同,但在本质上看是互相联系的。第一个问题是农村公共权力缺位和基本公共产品供应不足的问题。由于各方面的原因,尤其是由于基层公共财政的不足,农民对最基本公共产品的需求得不到满足。譬如,当农民权利受到侵害,请公安处理纠纷、到法院告状时,经常面对不得不给这些机构交钱的现实。这种基本公共产品的缺失,在中国落后地区农村非常突出。第二,在广大农村,人民公社解体以后,农民正常生活中经常遇到的一些问题没法解决。比如农村要看电视,需要有线电视接收器,每家每户买一个当然很贵,应该由一个行政村或自然村买一个,大家共用。如果这样,就产生一个共用天线的购买和维修问题。还有村级公路的修建、维修问题、预防山洪爆发而进行水土保护问题。这些基本的公共产品,从目前中国的现状来看,必须由政府来做,或者政府向农民收取一定的费用来做,或者在贫困落后地区通过财政转移支付来做。

农村政权的另一方面的问题是公共权力的越位或侵权的问题。本来我们的农村政权,我们的政府应该是一种公共权力,其基本职能应该是给社会提供公共产品,但是一些基层政府越来越把自己的职能转移到谋求利益上。这在当前农村非常突出的就是侵占农民的土地,办各种各样的开发区。如果前些年农村基层政府的不正之风主要表现为乱收费,那么经过费改税之后,现在强征农民的土地,办各种开发区、工业园区则是个很突出的问题。我发现,越往下走,开发区就越多。各种各样的征地,给农民的补偿极少,很多情况下,政府以很低的价格甚至接近无偿的价格把农民的土地拿过来,让开发商大赚其钱,或者是政府或者是相关人从中收取一大笔钱。因此这次修宪建议提出“征用农民土地要给予补偿”就是要解决这个问题,但是能不能解决,解决到什么程度,还需要修改相关法律,需要完善其他配套措施。政府应提供基本公共产品《农村工作通讯》:政府应该给农村提供那些公共产品?您认为政府权力的本质特征是什么?李强:我所说的公共产品,首先包括司法公正和社会秩序。农民在农村生活,相互之间难免要发生社会关系,总会有很多的矛盾,有很多的冲突。发生冲突后,就要有一定的司法秩序。政府提供公共产品,首要的就是提供司法和秩序。西方学者有一个提问:“政府和土匪有什么差别?”这个问题很有意思。这两者都掌握着权力,这是相同之处。但最大的差别是,第一、政府掌握的权力是公共权力,具有公共性。第二、政府的权力一般来讲是靠公共财政来支撑的,第三、权力的目的是给社会提供公共产品。亚当o斯密曾经对政府的基本公共产品作过概括:第一,国防的职能,保护本国社会的安全,使之不受其他独立社会的暴行与侵略;第二,司法的职能,为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫,换句话说,就是设立一个严正的司法行政机构;第三,建立并维持某些公共机关和公共工程。这类机关和工程对社会有很大利益,但很难营利,所以私人一般不会做,譬如公共卫生体系和基本的教育体系。我自己感到,在农村比较突出的问题是,我们一些县乡村政权没有很好地解决政府职能转化的问题。政府有一个不好的导向,就是不重视提供公共产品,而是利用自己掌握的公共权力,强行地剥夺农民的土地和其他合法财产,谋求单位甚至个人的利益。再一个,农村还存在着公共权力的变质问题。如果公共权力长期变质、严重变质,就会侵蚀农村整个政治和社会秩序,人们就会生活在一种没有秩序、没有安定的状态之中。所以,如果说这次修宪有哪些东西可以与农村联系起来的话,那就是修宪建议提到保障人权的问题,提到保障财产权问题,提到对征用土地要给予补偿的问题。对农村来说,实际上,侵犯这几条,主要的来源在于政府。有时侯,政府积极地征收土地,侵犯农民的权利。有时候,政府消极的不作为,不去制止农村大量存在的侵权问题。《农村工作通讯》:为什么把农村政权建设和社会建设问题看得如此重要?李强:中国农村问题的核心,我认为就是一个农村政权建设的问题,就是一个重新构造农村政权的公共性问题。要通过政府职能的转化、通过公共财政制度的重建、通过一定程度的转移支付等方式重新构建一个能够为农村提供基本公共产品的基层政权。重构农村的政权和社会。其中有些工作应该是政府应该做的,有些东西应该是政府主导或政府引导由农民来做。政府要主动地强化基层政权构建,同时要引导社会解决农村公共产品的缺失问题。这些年来,国家在减轻农民负担方面已经取得了很大成绩,特别是税费改革、农村教育实行以县为主的体制,这些都是非常好的举措。但是农村政权机构仍然比较庞大。我觉得农村政权建设的改革要与国家的政治体制改革的思路一致。转化政府职能应该作为一个关键,要逐步改变农村政权过多地主导经济发展、参与经济发展的职能,而强化提供公共产品这个职能。从宏观上看,任何国家都要调控经济,制定经济政策。但是,这个制定经济政策主要是中央一级、省一级,至于农村乡、县,如果说改革开放初,在经济方面调控意义比较大的话,现在越来越造成侵犯农民权益、依靠权力寻租的现象。我自己感觉,要认认真真对农村政权进行一次清理,必须转换政府职能,以转换政府职能为关键。现在看,县、乡两级政权的核心应该是提供基本公共产品。如果按照这样的思路,乡县政权就可以有效地减少政府机构。机构减少后,财政供养人员就少,政府的运作成本就会比较低。农村社会建设要实事求是《农村工作通讯》:一个现代国家要长治久安,就必须建立社会保障体系,这次修宪建议中有一条:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这对农村和农民会产生怎样的影响?李强:如果从抽象和学理的角度,我们完全可以说,农民应该与城市居民一样享受国家提供的社会保障。城市有相对比较完善的社会保障体系,包括医疗保险、低保体系和失业救济制度等,为什么农村不能有呢?!不过我想,如果考虑到我国国家财力有限,也考虑到我国农村人口数量庞大,如果国家有一定的财力,还是应该首先解决农村公共产品的缺失问题,最重要的是建立公正的司法秩序。农民的安全保障、农村的社会秩序、财产的保障、人身和财产不受侵犯,这是农民目前感到最困难的、困惑最大的问题。在解决这个问题的基础上,再考虑解决农村公路、交通、水利、基础教育、卫生防疫等问题。根据我的经验和了解的情况,在贫困落后地区,一个农民,一年给他补30元、50元,可能不是很有帮助。但是,如果政府能够保障司法公正、建立良好的社会秩序,使他个人不受欺负,财产不受随便剥夺,公路交通、水利设施、卫生防疫、通讯设施等有保障,就会给农民幸福生活打下坚实的基础。目前农村要引入大规模的、实质性的社会保障,可能面临几个方面的悖论。一是国家的财政能否提供。农村人口这么多,贫困地区这么多,国家不可能拿出那么多钱来投入社会保障。第二,还要考虑实施的效果问题。由于国家财力的有限、由于农村基层政权建设的缺陷,由于干部素质的问题,目前在农村实行低保,这些低保费用可能不一定能真正到农民手里。农村建立社会保障体制是一个非常庞大的问题。我自己倒是认为,在中国,不见得所有的事情就要由政府来做。什么事情都由政府来做,公共财政的负担就会非常重,“羊毛出在羊身上”,公共财政的钱最终还是来自公民。农村的公共卫生、基础教育这些基本公共产品最好是由政府来做或者由政府主导引导社会来做。而其他的像农村的社会保障体系,像农民医疗保障,则可以考虑多渠道、多元化,特别是在农村广大不发达的农村地区,由政府来做,成本会很高,完全可以考虑由商业保险公司和社会来提供。《农村工作通讯》对于这次修宪,民间有不少议论。比如乡级人大任期将来由三年变为五年,会对农村村民自治产生什么样的影响?比如有人提出,村委会选举是否也可以五年一次。李强:我认为村民自治还是非常重要的,是有意义的。但是,村民自治对于构建农村基本秩序,只能是辅助性的。构建农村基本秩序,我们要认真思考一个问题,就是政权到底应该是一个什么样的结构?我认为,农村政权的基本架构应该体现上面谈到的公共性,这就是说,第一、政权的性质应该是公共权力,而不是私人权力。在处理一些重大问题时,比如涉及使用暴力、构建司法、社会秩序等,应该由政权来做,不能把这个权力转包给公司,也不能由村民自治组织参与司法秩序的运作。第二、一般来讲,这个公共权力的运作,应该靠公共财政来养。在政权基本架构之外,当然应该发挥村民自治的作用,但不应该对村民委员会在农村秩序构建方面寄予过大的希望。

关于农村政权的结构,我觉得,在目前情况下,在中国广大不发达地区农村,应该考虑在公共财政有限的情况下,建立一个以基本公共产品提供为主要职责的、有限而精干的农村政权。

现在人们一说起农村问题,似乎有许多事情需要国家解决。但事实上,国家的财政能力毕竟是有限的。这就需要量入为出,有多少财政,养多大的政府。对国家该做的事,要分轻重缓急,基本公共产品必须设法提供,其他有益的事情,没有能力做,可以先不做。要按照精干、高效、低成本的原则考虑农村政权的结构。应该认真思考节约地方政府运作的成本,有些形式主义的东西,虽然讲起来,有利于发扬民主,但是从实际运作来讲,目前来看形式多于实质的机构,恐怕就应该认真考虑其存在的合理性问题。现在县里面有五大班子,耗费的成本还是比较高的。每个乡镇干部人数也不少,一般也有近200人,这也需要很多钱。农村政权首先要考虑精简机构,乡镇可以作为县的派出机构。县政权的一些机构也可考虑合并,一些表达民意的机构应该通过其他的方式运作,应该更精简。比如人大的问题,县乡人大怎么设立,应该实事求是,应该以现有的公共财政养一个最简洁的政权。尽管目前有一些表达民意的方式还是很不错的,但是,如果它耗费的成本太高,实际意义不大,形式多于内容,我认为就要改革。乡级人大三年改五年,我看也不错。还有今年十届二次人大会议缩短会期,也值得赞赏。至于村委会选举是三年一次好还是五年一次好,我想关键是选举的内容到底能否起作用的问题。

现在农村不少地方在“撤乡并镇”。乡镇是中国最基层的政权机构。在传统上,县政权是中国社会最基层的政权。我想,在撤并乡镇的基础上,将来是否可以考虑进一步做些探索,比如把乡镇政权作为县级政权的派出机构或者采取其他的方式,主要目的是加强对基层政权的监督,减少基层政府的运作成本。这就牵扯到你谈到乡一级人大的问题。由于我没做过这方面的研究,不好说乡镇人大任期到底是3年好还是5年好。但是,我认为应该努力建设一个完全由国家公共财政来养活最基本的公共产品提供者的政府。

近几年我们在税费方面做了大量的工作,取得了较大的成绩。农民的负担已经不再是个大问题,已经比较低。更重要的是,如果税费上交的少了,那么地方政府提供公共产品的能力就要有其他的收入来源解决?无论再转变职能,再精简机构,政府总要有一个基本的人员、基本的支出,必须实事求是的考虑。税费减免的同时,要有其他的钱补上去。如果没有其他的来源,政府该要做的,该要提供的,到时候没法做怎么办?可以靠政府,可以靠社会,但是社会需要政府引导。政府应该有意识的引导人们,帮助刺激人们的积极性,解决农村公共产品的缺失。原来我们有一些很好的做法,比如用以工代赈的办法发动农民修路,比如农村装自来水或通电时候,农民拿一些钱,国家拿一些钱,这些都是政府引导农民和社会行之有效的措施。今后农村的政权和社会建设方面,比如修水利、购买公共天线等,农民肯定有很多问题,政府应该着力考虑、加以解决。



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