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教育“变法”为何陷入僵局

2003年9月至今,在湖北监利县,一场以“义务教育卡”为核心的教育综合改革正在艰难推进,几乎所有的教育体制问题都暴露出来。

“义务教育卡”的实质是把义务教育经费直接发给学生,学生可以自由选择学校。由于这场“教育变法”打破了教育部门的利益格局,改革的难度剧增,步伐骤然放慢。

2004年3月11日,记者亲赴监利县深入调查后发现,这场全国关注的改革“路线图”日趋清晰,但是最核心的改革却推迟到2004年秋季。改革的前期工作已经完成,但新的利益格局仍亟待确立。

教育“变法”为何陷入僵局

——湖北监利教育综合改革调查

本刊记者 常红晓三月的江汉平原,春暖花开,草长莺飞。

汽车疾驶向监利县,路边是油菜花的海洋,满目金黄。

监利县是个出新闻的地方。几年前,“李昌平事件”使得监利成为中国“三农”问题的“活标本”。2004年春节后不久,一场旨在“改革政府对义务教育投入体制”的变革骤然引起全国上下的关注。

监利县位于湖北省中南部,江汉平原腹地,过去是有名的“鱼米之乡”。1990年代中期后,随着粮食价格低迷,乡镇企业滑坡,这个农业大县却成了“财政穷县”。全县142万人口,每年可支配财力不足2亿。全县现有中小学648所,其中初中60所,小学579所(村小学530所),中小学在校学生近26万人,现有教职工16258人,其中临时代课老师2117 人。

“义务教育卡”试验“我们2月份的工资还没有发”,监利县赤卫中学教师彭树堂告诉记者,“教育改革正在进行,我们今后的工资拿多少,谁也不知道。”彭老师1987年大专毕业,在赤卫中学工作14年,教四个班的物理,一周16节课。按照国家标准,他的工资每月应发1047元,可他和同事一样,从来没有足额拿过工资,每月能领到的只是其应发工资的前四项,只有752元。

显然改革对他触动很大,他给记者算了一笔账:“改革后,我752元的工资,先扣除2%的医疗保险,6%的养老保险,剩余692元。这692元中,每个月能拿到的只有70%,剩余的30%按照学生人数来计算。我看这次改革是政府在甩包袱。”

对于彭老师的观点,监利县教育局领导并不认同,他认为,这次改革不存在政府甩包袱的问题,因为17号文件写得很清楚:“设立‘监利县义务教育经费专项账户’,将上级转移支付用于教育的资金和县级财政对义务教育的投入,全额进入专户,不得截留或挪作他用。”与过去相比,政府的财政投入不会减少,改变的是只是政府对义务教育拨款的途径和方法。

引发争议的是监利县委2003年10月9日下发的17号文件。此文件是这次教育综合改革的“总纲”。该文件提出,“从2004年起,政府把投入义务教育的经费(含上级转移支付资金)均摊到每个学生,并以‘教育卡’的形式发放到学生个人,让学生自主择校消费。”“公民办学校均可凭所收取的‘义务教育卡’到县财政领拨相应的办学经费。”

与上述改革配套,在政府为其办理养老保险和医疗保险以后,公办教师的“铁饭碗”将被打破,可以自主择业。而原先是事业单位的学校则将演变成为一个提供教育服务的市场主体。学校事务的决策权从教育局移交到新组建的学校民主管理委员会手上,校长由民主管理委员会聘任。改革之后的县教育局则将变成一个“行业主管部门”,其他相关政府部门对学校和教师也将“变微观管理为宏观管理”。

记者调查得知,中小学校已经全部建立了民主管理委员会,校长的聘任和教师第一轮竞争上岗已经结束;原定2004年年初教师工资100%由全校学生义务教育卡总值计算的方案没有实行。原定的过渡期内教师工资50%固定、50%按学生人数计算的方案推迟到今年9月,县里正在尝试一个更加过渡性的方案:原工资的70%固定发放,30%按照学生人数计发。

由于需要详细计算,全县教师2月份的工资至今还没有发放。业已办理的医疗保险和养老保险卡,也没有发到教师手里。这次改革只涉及公办教师,不少原来的民办教师并没有被一并考虑。而不少村办小学里,民办老师却占大多数。这些都给改革增加了悬念。

正是由于以上原因,在接受记者采访的教师中,相当一部分对改革前景不敢乐观。而一些校长和老师则认为改革势在必行,不改不行。

监利县县长丁凡璋则对记者说:“现在改革还没有彻底展开,成败都有可能,现在我实在不好说什么。”而据知情人士透露,对监利县教育改革,湖北省委书记俞正声已有批示:“只做不说”。监利县教育局领导对此也是守口如瓶。监利教育“变法”从大步推进到陷入僵局,这里面到底发生了什么?

自费改革“路线图”一个可以追索的线索是,这次改革的设想来自省教育厅。湖北省教育厅厅长路钢原任华中师范大学校长,是教育专家。他在2003年3月接受人民日报记者采访时就提出:要逐步建立“以生定支”的义务教育投入模式。据教育厅基础教育处相关人士介绍,路对“义务教育投入方式改革”有长达几年的研究。一个广为人知的秘密是,监利县是中共中央政治局委员、湖北省委书记俞正声联系的“点”。这使得监利改革带有一种上级“赋权”的特征。

湖北省教科所研究员叶平参与了监利改革的调查研究。他说:“这次改革的目标主要不是解决农村义务教育投入不足,但是改革背景却是农村义务教育陷入困境。”

监利县的教育困境由来已久,但是2002年推行的税费改革却加剧了教育投入不足的困难。

据该县领导介绍,在2002年农村税费制度改革以前,监利每年的教育支出是1.9亿,其中农村教育附加、教育集资、教育统筹三项共8000万元左右,基本支撑了农村教育。这三项收费被取消后,国家转移支付的教育拨款只有3000万,还有4000多万的缺口无法弥补。

2003年全县财政收入只有2.3个亿。据知情人士称,可支配的财政收入远低于此数。而用于教育的总投入是1.23亿,其中支付教师工资1.12亿。这个投入只够给老师发四项基本工资,保教师的“人头费”。至于学校公用经费,县财政基本上没钱承担,全靠学校收取学生的杂费勉强维持。

同时全县中小学的负债高达1.2亿,其中有5526.1万元实际上是为“普九”加强基础设施建设欠下的历史债务。教育局在2003年5月写的一份名为《基础教育情况汇报》的材料中称,监利全县“几乎没有不欠债的学校”,而负债超过100万的学校就有24所。

监利县多次向上级反映,希望能得到更多的财政支持。无奈湖北省也是一个“财政穷省”,拿不出更多的钱来扶持。再说,如果给监利县吃财政“偏饭”,其他县也不能不给,可省里哪有那么多钱!

“针对教育投入不足的问题,省委政研室在2003年7月派人到监利县调查,还专门给省主要领导专门写了报告。”叶平在接受记者采访时说,“监利改革的契机是全国农村教育工作会议的召开。”

去年8月,国务院召开全国农村教育工作会议,出台《关于进一步加强农村基础教育的决定》,其中第31条明确:各省、自治区、直辖市可以选择一两个县进行基础教育改革的试点。在这样的政策背景下,省教育厅提出“义务教育券”改革的思路,征求监利方面的意见。这一来自省里的改革设想得到了监利县主要领导的认同。同时,前提是立足于自身想办法,“自愿改革、自费改革”。监利县的教育综合改革由此展开。

去年9月28日,以县长丁凡璋为组长的改革领导小组成立,成员单位包括县委办、政府办、政研室、县纪委、组织部、县教育局、人事局、编制办、公安局、人事局、财政局、劳动和社会保障局、物价局等。教育局局长任办公室主任。省教育厅和省委政研室有关领导组织专家,到监利县深入调研,出谋划策。为了确保改革顺利进行,县教育改革办公室成立了5个专门工作组,首要的一个就是“经费保障组”。教改办发放了2000多份调查问卷,组织了600多人参加的调研专班,在此基础上,形成了初步方案。县委先后5次召开常委会,研究改革方案,8易其稿,最后在10月份形成了上述监利县委(2003)17号文件和7个配套文件。接着,县委、县政府召开了6次动员会,召开各级宣传动员大会600余场次,印发宣传资料一万多册,向教职员工和社会各界宣传教育综合改革的目的和主要内容。

通过平均分配义务教育经费确保城乡教育机会平等。“原来城市学生的人均教育经费可能超过千元,农村只有几百元,这是不公平的。通过平均发放‘义务教育卡’,确保城乡居民在享受教育资源上的公平。”湖北省教育厅基础教育处调研员戴伯勋对记者说。

“一方面是教育投入总体上严重不足,另一方面是教育经费的巨大浪费。”一位参与改革的专家说,“比如一些县热衷于办示范小学,结果把大量的钱投资在县政府机关附近的学校,机关干部孩子低价享受优质的教育。同时因为要求就近入学,不仅农村学生不能到这些小学就读,而且排挤了其他市民的孩子上学。这次改革就是要实现教育的公平,机会的公平和起点的公平。”

据改革的设计者介绍,这次教育改革最重要的目标是在公平分配教育经费的前提下,通过引入竞争机制,提高办学效率和教学质量。这项改革促使学生“用脚投票”,如果学校办学质量高,学生人数多,就会得到更多的教育拨款。义务教育卡逼迫学校提高教育质量,想办法提高入学率,降低辍学率。用老师的话说,“今后学生成了老师的衣食父母”,家长将享有更多的教育选择权。

“教育券”搅动全局监利县教育改革的核心是实行“义务教育卡”。这一思路源于美国经济学家米尔顿·弗里德曼的“教育券”设想。弗里得曼认为,在学校教育中,家长和儿童是消费者,教师和学校管理人员是生产者。公立学校使用政府投入教育经费,由于缺乏竞争,使得效率低下,教育质量滑坡。为了改变这种局面,应该把政府的义务教育经费直接以“教育券”的形式发给学生,由家长自由选择学校。实行“教育券”后,公立学校的规模将由它吸引的“顾客”的数目来决定,而不是由政府划定的地理界限或分配学生数额来决定。“教育券”计划鼓励竞争,不仅公立学校要与公立学校竞争,而且还要与私立学校竞争。教育券既能保证父母享有更大的选择自由,又能保证现有的财政来源的简单。他认为:“实行教育券计划几乎丝毫不会改善为富人提供的教育的质量,却可以适当地改善为中产阶级提供的教育的质量,同时极大地改善为穷人提供的教育的质量。从教育券设计中受益最大的是非常贫穷的人。”

而监利县的“义务教育卡”实际上就是“教育券”。不过监利改革的特殊性在于政府的教育投入严重不足。其之所以要搞教育综合改革,源于县委、县政府对该县教育困境的判断:“投入不足虽然是直接原因,但根本的原因是教育体制僵化。”因此,“只有从教育管理体制和制度创新中寻找出路。”

农村税费改革后,义务教育责任上收,监利县教师工资是由县财政按照教师人数、直接打到教师的个人账户上。由于学校办学质量不一样,一些学校学生爆满,一些学校没有学生。但是,所有老师的工资却是固定的,与教学能力、教育成绩不挂钩。这对教学质量高的学校显然不公平。

在监利县汴河镇赤卫中学,这个由王任重题写校名的初中,由于办学质量较高,学校人满为患。全校现有2208 个学生,25个班。按学生数需要140个老师,现在只有93个老师。全校最小的班级也有115人,最大的高达131人,第一排学生距离老师的讲台只有60厘米。学生宿舍里,上下铺竟然挤四个学生。因为教师工资太低,还不能够足额发放,每年都有骨干老师出走,今年春节后又走了4个年轻老师。据该校校长何海平说:“这些老师到外省去,每个月可挣2000多元,而在监利县只有几百元。差好几倍,怎么能留得住呢?”

何校长认为,这次改革方向是正确的,改革后学校的日子会好过些。如果按照原定的方案,初中阶段义务教育卡的面值是540元,这样将收入120万,远远超过现有的60多万的财政拨款。即使按照教师工资50%固定,50%按照吸纳的学生计算,也要超过现有的财政拨款。尽管现在方案变成30%浮动,他估计改革后拨款仍会超过原来数额。

并不是所有的校长都像何海平那样支持改革。办得好的学校希望尽快推进改革,薄弱学校则担心改革后生源流失,导致老师工资降低,对改革持反对态度。监利县教育局长张晓冰形象地解释说:“对于教师超编的学校,改革后教师工资肯定会下降;对于正编的学校,工资可能维持不动;对于缺编的学校,老师们的收入会有所提高。”

对此,戴伯勋则说:“这个说法不够确切,因为学生和老师都是可以自由流动的。将来教师和学校之间搞优化组合,不合格的老师会下岗,公办学校的老师可以到民办学校教书。改革并不必然降低老师的工资水平。”正是因为考虑到老师的自由流动,有的老师可能落聘,这次改革给所有的公办老师统一办理了养老保险和医疗保险。同时,政府还将建立学校教育教学质量评估体系、国有教育资产管理委员会、教师交流服务中心、教育信息发布中心、学生个人信息管理网络系统、市场定价的学校收费机制等。

根据原来的设计,学校可以“根据办学成本和市场原则确定收费标准”,经有关政府部门审批后,允许30%的优质学校提高收费标准,“一般学校继续执行省政府定价。”目前这30%的优质学校并没有确定。有专家担心,教育卡施行后,一些学生会不会因为家庭困难失去上好学校的机会?

政府的对策是,为了防止高收费和价格垄断,可以调节收费标准的优质学校的比例不超过30%。即便是就读优质学校,原来学校“服务片区”内的学生照样按照政府规定的价格缴费,适当调高的收费标准只适用于择校生。对于贫困生,监利还将出台“义务教育救助卡”来保障其完成教育。对这些家庭贫困的优秀学生,政府可以从优质学校的新增收入中提取一定比例,发放“超额义务教育卡”,增加教育卡的面值,确保其受教育的权利。

实行义务教育卡后,如果一些中小学办得不好,生源差,就可能被兼并。会不会造成对部分学生不方便呢?改革的设计者指出:对于偏僻地方的孩子,如果只能在附近学校上学,政府也可通过增加这些学生的义务教育卡面值,使学校获得更多财力支持,吸引老师到这些学校工作。

阻力来自何处

这次改革为何一退再退?

首先是体制障碍。由于这次改革意味着学校、教师、教育局等的利益调整,各方面的利益博弈需要一个过程,改革的速度不得不放缓。按照最初理想的设计,应该是老师全部的工资由学校接纳的学生人数和生均教育经费来解决。但是,为了减少阻力,方案设计之初,改革者采取了过渡办法。过渡期是一年,过渡期内教师的工资50%固定,50%按学生人数浮动。目前改革方案又后退一步,即70%固定,30%浮动。尽管改革方案已经出台半年,但据知情人士透露,这一方案中“有些条款不够准确,还要修改。”

任何改革都是利益关系的调整,必然引发反对和不满。对此,戴伯勋说:“改革触动了一些人的利益,引发冲突和争论,这很正常,我们正在研究对策。改革中暴露的问题会逐步解决。现在就是要只做不说,成功是硬道理。”

对老师来说,原来每月固定的工资,虽然只能拿到四项基本工资,但是也是旱涝保收的。按照现在实行的过渡性方案,这个本来就不多的工资,今后每月也不能全发,70%固定发放,其余30%与学生人数挂钩,由学校自己分配。到底能不能拿到这个30%,取决于学校的学生数。这无疑增加了未来收入的不确定性。这是不少老师担心的。另一方面,一些中青年教师、骨干教师可能会支持这项改革,因为他们年轻,有能力,改革后工资可能会有较大的提高。记者在采访中也发现,不少校长倾向于支持改革。他们支持改革的理由不是从个人利益角度考虑,更多地是从管理者的角度考虑,认为这样可实现多劳多得,优胜劣汰。

还有些老师认为,这是政府在甩包袱,以后财政只承担70%的教师工资,其余30%由学校解决。针对这样的看法,县教育局一位领导指出:这次改革是把教育经费的蛋糕切成两块,一块是按照老师的人头发放,一块按照学生的人数发放。财政拨款的数额并没有减少,“70%方案”和“50%方案”的差别只是固定部分多一些还是浮动部分多一些的问题。如果固定部分多一些,改革的阻力可能小一些,更容易为老师们接受。

不少老师对改革的态度很矛盾。该县棋盘乡中学年轻老师彭超认为:“这次改革受益的是政府和家长,受害的是老师和学生。改革后家长可能收益,因为学费减少了。而老师的工资太低,付出很多得不到回报,就会心理不平衡,可能影响到学生。”他1999年大专毕业,现在的工资是400多元。他认为,工资太低使得改革失去本来意义。但他同时认为应该改革,只是担心改革走样。

其次是观念障碍。

民办学校是这次改革的潜在受益者。实行义务教育卡后,如果民办学校接收义务教育的生源,它也可以拿着接收的义务教育卡到县财政领取义务教育经费。这样的方法等于县财政间接资助了提供义务教育服务的民办学校。这样的政策鼓励民办学校的发展。

“扶持民办学校是这次改革的一个基本目标”,戴伯勋对记者说,“监利县财政困难,没有更多的钱投资教育。民间有钱愿意投资教育,通过实行义务教育卡,扶持民办学校,不仅可以从总体上增加教育投入,而且还可以实现民办学校和公办学校的平等竞争,提高公办学校的办学质量。”但在公办学校看来,本来全县教育经费的蛋糕就这么大,还要给民办学校分一块,等于减少了财政对公办学校的投入。这显然是公办学校所不愿意看到的。

还有对义务教育的理解问题。一般认为,义务教育是政府的责任,应由政府实施。但是,是不是意味着义务教育服务必须由政府直接提供呢?教育系统是社会的一个子系统,当其他社会子系统的改革没有到位的情况下,教育体制实行彻底的综合改革能否成功?

戴伯勋说:“现在不是教育体制改革先行一步的问题,而是其他的社会系统都改革了,教育系统的改革相对滞后。《义务教育法》不是教育改革的禁区,在政府保证义务教育投入的前提下,各办学主体通过市场竞争的方式提供教育服务,一样可以实现教育的公平,而且可以更好地搞好义务教育。”叶平认为,由政府直接提供义务教育服务,是典型的“花别人的钱给别人办事”,效率是最低的。为了提高义务教育的效率,必须引进竞争机制。就像国有企业不见得全部由国家直接经营一样,义务教育服务可以有多种途径。

记者问:“中国的改革都是先从阻力相对较小的地方开始,所谓在木板最薄的地方钻孔。而监利县的教育改革为何选择了最困难的环节起步?”

戴伯勋:“监利县教育相对比较落后,历史包袱沉重,如果改革能够成功,能解决农村义务教育的体制矛盾,那么其他地方都能实行。”戴甚至认为,如果监利县改革能够成功,其意义不亚于当年小岗村的“包产到户”。

也许改革的阻力还有公众和舆论对改革的误解。这次改革由于要租售闲置的国有教育资产,被媒体误称作“卖学校”,引起了教育部的关注。教育部的调查组亲赴监利,调查的结论是三句话:“监利县没有卖学校。没听说监利县要卖学校。县长也没说要卖学校。”据调查,这些要出租或出售的学校,早在几年前已经没有学生了,不过是闲置的校舍而已。教育局的领导告诉记者:“这些校舍是2000年并校减员的结果,因为小学生源在急剧减少。”

至于引起争议的另一个条款:“鼓励社会资金通过债转股、新增投资参股等多种形式投资教育,在学校确有利润的前提下,按股分红。”改革决策者解释说,“债转股”主要针对过去教育系统的大量债务,“这些债转股和新增投资参股都只是吸纳社会资金来参与办学,不会影响到公办学校的性质”。

政府向自己开刀

在中国,许多改革都是政府推动,这就使得政府既是改革的发动者,又是改革的对象。就像一个人左手持刀砍自己的右手,这里面的阻力可谓不小,需要主政者极大的勇气和决心。

监利县的改革是综合改革,是体制改革,不是教育系统内部的修修补补,而是要改革整个教育管理体制更会触及政府有关部门的利益,首先削弱的就是教育部门的权力。“监利县教育行政部门多数人持反对态度”,戴伯勋对记者说:“用教育厅厅长路钢的话说,这次改革是向教育部门自己开刀,改革就是要削弱教育部门的微观权力,减少计划体制的权力,以后不再直接管人、财、物,只负责教师的资格准入、教育评估、执法监督等。”

监利县《关于基础教育综合改革的实施意见》明文指出:“调整相关部门对教育的管理职能,变宏观管理为微观管理。”按照这个文件,“县委组织部、县教育局不再直接任命校长,学校民主管理委员会聘任的校长,报教育行政部门备案。”“县编制办公室不再直接对学校审批编制”,学校民主管理委员会确定学校用人编制后报县编制办公室备案即可。县财政局负责改革初期对学校经费拨付额度、发放对象的核定和义务教育卡经费的发放工作。县公安局、人事局、劳动和社会保障局分别负责核定义务教育适龄人口、指导学校聘用制改革、办理教师的养老和医疗保险。县物价局负责指导优质学校市场定价的运作,检查、监督所有学校的收费行为。

这是一次基于放权思路的改革。如果彻底实施,学校将真正成为独立的办学主体,有更多的用人权和分配权。教育局的工资科、人事科等将基本没事情可作,许多权力将不复存在。教育管理部门包括下属单位200多人将不得不面临下岗的挑战。其他部门的权力范围都有了明确的边界。

理顺学校和政府的关系是这次改革的基本目标。叶平指出:“计划经济体制下,政府对学校集权过多,通过引入市场机制,让学校真正成为独立的办学主体,向现代学校制度和校本管理方向发展转变。”这个目标已经在监利县已经基本实现。监利县通过政府放权改革,建立起学校、政府、社区等参与教育决策的机制。全县中小学已经普遍建立起学校民主管理委员会,根据文件规定,委员会由教育资产代表、学校校长、教师代表、家长代表,人数不少于7人。学校民主管理委员会是学校的决策机构,可以聘任和解聘校长、决定学校收费标准甚至筹资融资,决定教师编制总数和工资总额。校长是学校的法人代表,对学校各项工作和教师享有管理权。

政府和学校的关系理顺后,政府将从大部分具体事务中解脱出来,集中力量干自己应该干的事情。“政府的责任就是宏观调控,维护教育公平,促进基础教育均衡发展,保障弱势群体的教育权利。”叶平对记者说。

值得肯定的是,监利改革虽然刚刚开始,核心的措施还没有实行,但是政府对教育经费的拨付方式已经改变,义务教育投入的刚性机制已经初步建立,政府在教育投入上将受到更多的约束。

可靠的消息表明,监利县已经在银行开立教育券准备金账户,教育经费完全公开透明,接受社会监督,避免了政府的暗箱操作。叶平认为,这种办法已经对政府教育投入形成了刚性约束,比过去的拨款方式更有保证。监利县在这方面付出很多,有很大的成绩。

据介绍,过去,县级政府对基础教育的投入从来都是有弹性的。财政就像一个大蛋糕,在财政切块方面,很大程度上取决于领导的喜好,教育部门也没有多少话语权,并不按照教育实际需要来拨款。第二、中央和省级的转移支付也只是一般转移支付,虽然不成文的规定说其中60%要用于教育,但是到底往教育上投入了多少钱,从来不透明。我们调查了很多地方,都找不到具体数据,这是县级政府最大的机密。再者,我们基层的教育经费从来没有实现过专户管理,教育部门也没有测算过,维持最低标准的基础教育,到底需要多少钱。实行义务教育卡后,政府必须保证最基本的教育投入,而且要专款专用。他还建议,改革后,政府应每年向同级人大报告义务教育资金的投入和使用情况。

“希望教育券的试验能够成功,成为农村义务教育改革的成功案例。但它是教育内外一系列的制度创新,需要一系列配套措施来保证,需要有公众广泛的参与度,还要有经验的专家好好设计,制定详细稳妥的方案。”中国社会科学院农村所研究员冯兴元说。



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