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中国农村费改税报告

此文刊发于2003年7月《农村工作通讯》——作者注时交初夏,又是一年稻麦香。在农村,正是夏粮收获的季节,也是乡村干部忙于征收税费的关键时刻。与往年不同的是,始于2000年的税费改革试点已经在全国30个省(自治区、直辖市)全面推开。最新的中央文件明确规定:“非农业税征收人员不得直接征收税款。”基层干部会逐渐发现,税费改革已经并将继续改变他们的工作和生活节奏,甚至思维方式、价值观念。

四年磨一剑,青锋指九州。历史将会因为两件事而记住2003年。一个是在华北、广东掀起的“非典保卫战”,一个是在农村全面推进税费改革。前一个已胜利在望,后者则任重而道远。2003年5月17日,一份具有里程碑意义的文件《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》公开亮相。《意见》宣布,国务院决定,农村税费改革要“全面推进,分类指导”,同时提出十条针对性意见,统揽改革全局。细心的人可能注意到,这份文件实际上3月27日已经内部发出,“雪藏”近两个月才公开。如果联想到这个时间差正是“非典”从肆虐到初步遏制的阶段,其中原因自不待言。其实,据知情人吐露,要不是“非典”,这个时间差会更为缩短。这份文件标志着被决策高层称作“第三次革命”的农村税费改革事实上已超越局部试点,揭开了全国性改革的序幕。

与全国试点相配套,中央财政预算在去年基础上增加转移支付资金60亿元,使中央财政今年用于支持税费改革的资金达到305亿元。权威人士告诉记者,这一数额可能还会被突破。而且在可预见的将来,这一数额不会减少,只会增加。这意味着今后中央对农村的转移支付已经超过改革前全国每年向农民征收的农业税,从统计意义上相当于免征农业税。这在中国历史上从来没有过。这是一个重要的信号,标志着中国正在逐渐成为一个现代国家。因为在现代国家,农业税早已成为历史。

同时,据记者了解,设在财政部的国务院税费改革办公室人员编制由10个增加到20个,加上原来从相关部委抽调的6人,力量明显增强。国务院农村税费改革三人领导小组也随着新一届政府的人事调整有所调整,三人中换了两个新面孔。现任农业部部长杜青林继续留任,财政部部长金人庆取代了项怀诚,原国务院发展研究中心副主任陈锡文取代了段应碧。作为毕业于中国人民大学农经系的资深“三农”专家,陈锡文的入”蝗衔潜窘煺府贯彻“专家治国”方针的一个结果。

从来自基层的自发性实验,到中央确定方案后在个别省份进行试点,到试点之路上的停滞和犹疑,再到试点一扩再扩,直到四年后在全国试点,农村税费改革曲折前行的历程,集中暴露出中国农村的深层次矛盾。而要解决这些矛盾,必须超越税费改革本身,启动新一轮农村综合改革,进行包括公共财政制度、义务教育体制及行政管理体制在内的全方位的深刻变革。可以预计,这项改革将是一个长期的过程,现在就盖棺论定,为时尚早。正如原三人领导小组成员段应碧所说:“税费改革的重大意义,可能十年之后会看得更清楚。”

风起青萍之末

税费改革,与中国以往的历次改革一样,往往从基层获得灵感。1992年,农民负担问题最为突出的安徽省涡阳县新兴镇,按照全镇每年的支出总额确定农民的税费总额,税费一并征收,分摊到亩,每亩地只交30元,这是现今农村税费改革的雏形。新兴镇先走一步,随后全国的几个农业大省出现自发的改革和效仿者。次年,河北及安徽阜阳、贵州湄潭、湖南怀化都有了改革试点。这些早期的试验,其共同之处都是将各种杂费合并到农业税中统一征收,此简称为“并税”。

后来所说的税费改革的确与上述“并税”有关,但不能说税费改革源于安徽等省的自发试验。对于这次税费改革,公众有不少误解。时下不少报道都把它和25年前的小岗村“大包干”联系起来,其实这是很不确切的。除了初始都与安徽有关外,其实两者不可同日而语。读者在后面就会看到,如果说“大包干”是一项农民自下而上的“创造”的话,这次税费改革主要是一场自上而下的“变法”。对于某些媒体所称的“中国税费改革第一人”,对于有关税费改革当初如何如何“非法搞出来”的报道,国务院税改办有关人士一笑了之,不予置评。他们认为,这次改革与过去历次改革的最大不同之处就是鼓励地方创造,中央只管大政方针,具体问题给地方充分自主权。而反观“大包干”之初,当时上面根本不允许,是实践逐渐说服了中央决策层,然后才在全国铺开。

税费改革的深层背景是1990年代后期,农民负担不断加重。尤其是1994年以后,农民负担重的反映越来越多,涉及农民负担的恶性案件不断增加,干群矛盾加剧,群体性事件增多,影响了农村稳定。时任中央农村工作领导小组副组长的温家宝,带人做了一年的调查,最后得出结论:毕其功于一役不可能,但必须采取措施加以遏制。随之,1996年中央出台了被称为“减负13条”的文件,提出五个严禁,对查处涉及农民负担的恶性案件做出具体规定。据说,这个文件是温家宝一个字一个字改出来的。这个文件的力度很大,查处了不少涉及农民负担的恶性案件,也处理了不少人。但还不是治本之策,事实后来证明也证明了这一点。

革命:自上而下

农村税费改革的初衷是从制度上根本解决农民负担过重问题。改革的方向,在于借此建立一个以农业税、农业特产税及其附加,以及村级“一事一议”筹资筹劳为主要内容的农村税费制度框架。改革的终极目标是取消一切面向农民的不合理收费,建立起现代公共财政体制和城乡统一的现代税制。1997年以后,农民收入增长减缓,负担重的矛盾更加突出。当时中央决策层经讨论认为,要解决当时的农村问题,一方面要调整农业结构,增加农民收入,一方面要减轻农民负担、推进税费改革,从根本上解决农民负担问题。

在1998年召开的十五届三中全会上,农村税费制度改革被列为改革重点内容。同年11月20日,国务院成立以时任财政部长项怀诚牵头的农村税费改革三人领导小组。据知情人介绍,为了从根本上解决农民负担问题,三人小组曾派专人对当时安徽、河北等地自发的费改税试验做过详细调查,结论是:试点地区的并税改革方案都不尽规范,有的将不合理不合法的收费一并列入正税,有的征收办法和程序有悖法理,容易引发矛盾。但某些具体做法可供借鉴。因此,改革的第一步就是要建立一个规范的税费制度。 1999年4月,一份名为《关于农村税费改革有关重大政策问题的调研报告》以三人小组的名义上报国务院。

2000年1月,国务院第57次总理办公会议原则通过了三人小组提出的关于农村税费改革试点工作若干问题的意见。此次会议,议定农业税税率为7%,农业税附加的上限为20%。权威人士告诉记者,最早农业税率定的是5%,不是7%。而时任总理朱容基更是要求降至4%。但税改小组测定以后,觉得5%压力很大。征求地方意见后,普遍认为5%太低,于是从实际考虑,最后定了7%。从此,颇有争议的正税提高幅度终于敲定,确定了被高度概括为“三个取消,一个逐步取消,两个调整和一项改革”的农村税费改革方案。即取消屠宰税,取消乡镇统筹款,取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金;用三年的时间逐步减少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工;调整农业税政策、调整农业特产税征收办法,规定新农业税税率上限为7%;改革村提留征收和使用办法,以农业税额的20%为上限征收农业税附加,替代原来的村提留。

此后,三人小组决定找几个省先进行试点,值得提及的是当时还没有考虑转移支付。决策层开始想找6个省试点,于是把6个省的省长请来座谈,听取意见。座谈的过程中,有4个省认为条件不成熟不想搞试点,最后只剩下2个省。改革决策层又进一步和地方协商,另一个省也认为自己有困难,最后只定下一个省,就是安徽。之所以选择安徽,是因为安徽省高度重视,用段应碧的话说,“安徽省主要领导出面亲自抓,真正把税费改革当作头等大事。”据税改办有关人士介绍,主要领导重视是他们选择试点省份的一个重要考量。尽管这有点借助于压力型体制的嫌疑,但从现实工作考虑,对推进改革还是很有效。

高层缘何“叫停”

2000年3月2日,中共中央、国务院正式下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》,并决定率先在安徽全省进行试点。同年4月23日,国务院批准了安徽的实施方案。改革随即在安徽全省85个县(市、区)紧锣密鼓地推开。改革实施一年,安徽省传来的消息令人鼓舞:农民负担总额减少16.9亿元,人均负担减幅达31%。

但在农民减负的同时,试点地区财政收入也大幅下降。尽管在设计税改方案之初对此早有考虑,但乡镇机构和村级组织运转困难、农村义务教育经费短缺还是比预料的要严重得多。据安徽省测算,改革后,全省减收13.11亿元,平均每个县减收多达1542万元。其中,乡镇减收10.41亿元,村级减收2.7亿元。其他试点地区也分别遇到了类似的问题。由于改革方案采取的是“釜底抽薪”的办法,堵死了乱收费的口子,逼着乡镇减人减事减支,乡镇干部利益受到直接冲击,种种抱怨开始汇集、放大,向高层传递。对于改革中出现的问题,中央决策层也予以密切关注。虽然给钱既非改革的初衷,更不是改革的目标,但地方的困难必须解决。经过反复权衡之后,2000年10月8日,国务院第81次总理办公会议原则同意了国务院农村税费改革工作领导小组的主张,确定了中央对地方转移支付办法。中央转移支付是为了维持基层政权的正常运转,并且对农村义务教育的正常投资适当补助,是“开前门,堵后门”,否则农民负担容易出现反弹。结果是,2000年中央财政向安徽提供了11亿元的专项转移支付, 2001年这个数字增加到17亿元。

2001年2月17日到19日,在合肥召开的全国税费改革试点工作会上,国务院已作出在全国范围内推开改革的决定。直到3月,推进的动作仍在继续。国务院于3月24日发了《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》文件,明确提出“扩大试点,积累经验”。但是,一个月后的4月25日,国务院办公厅却印发《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》,决定暂缓扩大农村税费制度的改革试点。通知规定,安徽全省和已经进行改革试点的其他省份部分县市继续试点,没有进行局部试点的省份可以选择个别县市试点,此外,全国不再扩大试点范围。这就是民间说的“急刹车”。据国务院税改办有关负责人介绍,当时连他们这些负责起草政策文件的人都有点不大理解,一时脑子转不过弯来。下边有些已经就推进试点大事宣传的省份更是颇为被动。在2001年9月的中国农村杂志社受有关部门委托召开的全国农村经济形势分析会上,很多省的农业厅领导都反映这个问题。陕西省农业厅副厅长的发言最有代表性:“我们去农村调查,农民都问:这么好的政策,为什么给停了?农村的义务教育问题、机构庞杂问题,很早以前就存在,难道是税费改革带来的吗?”

其中原因自然复杂。其中一个最主要的原因就是搞不清改革以后财政到底有多大缺口,中央转移支付的底数不清。据知情人透露,2000年底,国务院曾作出决定,全面推开改革后,中央财政每年向地方转移支付200亿元。根据改革前各地上报负担数据的测算,这个额度正好可以适当补偿改革带来的财政缺口。但最终在决定转移支付的分配时,各地上报的数据纷纷超过预计,个别省份甚至上报了120亿元的额度。这是决策层始料不及的。同时第一轮改革下来,一些相关部门,特别是教育系统反映很强烈,农村义务教育投入不足的痼疾浮出水面。还有一个不为人知的原因就是国际国内经济形势有所变化,美国和西方经济不景气,国家需要集中财力应付国际上包括金融形势变化可能带来的影响。其实,在“暂停文件”里,有这样两句话:“在当前国际形势出现新的复杂情况下,更要妥善处理好改革、发展与稳定的关系,巩固国民经济发展来之不易的成果”“不要因为适当调整工作部署而引起不必要的误解,切实维护农村社会稳定。”这里透露出的讯息耐人寻味。

改革重新“提速”

2001农村税费改革的特点是在调整中推进,重点还是做好安徽全省的试点工作。但江苏也在这一年经中央批准实行了全省试点。人们可能会注意到,江苏当时的省委书记正是十六大上当选中央政治局委员的回良玉,回已于今年3月升任主管农业的国务院副总理。经过两年的试点,充分暴露出农村的一系列矛盾和问题,同时试点地区也不断探索解决问题的办法,积累了不少经验,也推动了其他相关领域的改革。

2001年6月中旬,时任国务院总理朱容基主持召开基础教育工作会议,改变过去“三级办学,三级管理”、农民承担绝大多数义务教育经费的状况,确立了“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育投资体制,明确规定县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。他特别提出:“举办基础教育特别是义务教育,主要是政府的责任。这在世界各国都是如此,我国也应当这样做。政府要保证对义务教育的投入,不要把这个钱摊在老百姓身上。”可以说,正是农村税费改革加速了农村义务教育体制的变革。正如国务院税改办胡忠勇处长所说:“后来的事实证明,凡是进行税费改革早的地方,农村义务教育经费都有大的改观。”可以说,农村教师是税费改革的直接受益者,这在记者的采访中也得到了验证。

进入2002年,中央也摸清了税费改革所需转移支付的额度,同时首次在文件中提出“三个确保”是衡量农村税费改革是否成功的重要标志,所谓“三个确保”即确保农民负担得到明显减轻、不反弹,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费正常需要。2002年3月27日,国务院办公厅发出《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》,改革全面提速。据知情人士介绍,原来定的方案是2002增加10个省即全国省份的三分之一进行试点,但由于各地看到了改革带来的“甜头”,纷纷要求启动“全省试点”。于是,最后2002试点省份增加到20个省份,覆盖人口达到6.2亿。包括:(1)2001年已经实施全省改革的安徽省和江苏省。(2)2002年经国务院批准新增16个省份,具体是:河北、内蒙古、吉林、黑龙江、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏。(3)上海市和浙江省根据自身财力,经国务院批准,自费在全省范围内进行改革。(4)其余11个省份中共有9个省选择了53个县(市)进行了局部试点;天津、西藏暂未进行实质性改革试点。

与扩大试点相配套,2002年中央财政新增转移支付165亿元。加上2001年已安排的80.14亿元(含补助安徽14.12亿元;补助其他省份106个试点县16.02亿元;补助中西部21个省份发放农村教师工资50亿元),中央财政2002年安排农村税费改革转移支付资金共为245.14亿元,分配方案于3月底经国务院批准。7月中旬,财政部正式把转移支付资金下达各省,并按月及时拨付到位。

经国务院税改办调查,农村税费改革后,各地农民负担明显减轻。在全省范围内进行农村税费改革试点的20个省份中,平均人均减负大约在40元左右,平均减负率为40%。其中,第一、实行自费改革的省份减负幅度最明显。上海全市减负62%,浙江全省则减负44%。二是其它沿海省份和西南、西北少数民族省、区减负幅度也较大。比如,福建、海南的试点县减负幅度都在60%以上,广西、云南、贵州分别达63%、67%和53%,宁夏和内蒙古也在60%左右。三是传统农业大省,尤其是中部地区省份减负幅度相对较小。典型的如河南、河北、湖北、江西、安徽以及甘肃和山东等省,其减负比例均在30%左右。在局部试点的9个省份中,试点地区的农民负担也明显减轻,其中,最高的广东省减负率达72%,最低的北京市昌平区减负率为23.7%。

面向全国“试点”

2003年元月6日,中央农村工作会议在北京召开,胡锦涛总书记在会上提出:解决“三农”问题是全党工作的重中之重,提出统筹城乡经济社会发展,全面建设小康社会。并规定,以后中央财政每年新增的收入,要首先向农村倾斜。

今年年初,国务院税改三人小组组织人员对20个试点省份的试点工作进行了一次专项检查,三人小组把检查结果向国务院领导做了专门汇报。检查报告认为,税费改革受到农民的普遍欢迎,总体上情况很好,运行平稳,但也还存在一些带普遍性、倾向性的问题。尤其是一些领导认为这次改革是花钱“买”稳定的权宜之计,有的则对农村税费改革还能坚持多久提出了疑问。在一些地方,改革领导机构被撤掉,人员也遣散,认为改革不过是给农民发个纳税通知单,以后照章收税就完事了。一些地方通过虚增计税面积、提高常年产量等手段打农民的“主意”,也有的地方在农业税及其附加外另开口子,向农民乱收费。有的在一事一议上打主意,把这项政策变成固定税费项目。

针对这种情况,在4月3日全国农村税费改革试点工作电视电话会议上,新任国务院总理亲临讲话,宣布中央决定在全国推进农村税费改革,但是还坚持称作“试点”。同时要求注意这个危险的信号,必须澄清认识,予以纠正。这次会议还透露出两个新的政策动向。

一个农业特产税的取消。温总理说,“取消农业特产税,应该成为推进农村税费改革的又一项重要措施。现在大部分地区已经具备取消农业特产税的条件,这些地区可以取消特产税。少数地区一时取消不了的,要缩小征收范围,降低税率,逐步取消。”6月10日,财政部、国家税务总局发出通知,要求实施农村税费改革试点的地区按照国务院统一部署,逐步取消农业特产税。取消的原则是“统一政策,分散决策”。

另一个是温总理指出,“进一步减轻粮食主产区和种地农民的负担,是农村税费改革的一个基本政策取向。要加大对粮食主产区的支持力度,中央和省两级财政的转移支付,重点向农业主产区特别是粮食主产区倾斜。”虽然没有明确的措施,但综合各方面的信息来看,给予农民直接补贴应是下一步粮食主产区农业补贴政策调整的基本方向。事实上,早在去年,安徽省、河南就开始对农民试行直接补贴。

国务院今年5月17日推进全国试点的文件对3年来改革中出现的问题提出了更加具体细致的解决办法,比如暂停执行对从事工商业的农民收取公益金的政策,把“一事一议”与村民自治结合起来,要通过减免税等办法平衡种粮大户的负担,保证“村村减负,户户受益”。文件最后指出:“以前有关政策规定与本规定不一致的,以本意见为准。”这意味着经过四年以后,中央已经有了一个普遍适用于全国的税费改革文件。

走向“综合改革”

四年的试点,朝野上下已形成共识:税费改革只是一种过渡性的改革。正如原中农办副主任段应碧所说:“虽然现在是全国推开了,但温家宝总理坚持叫做试点。为什么?就是要充分认识这项改革的长期性、复杂性。有的人认识不到,把税费改革的机构就撤了,认为把纳税通知书交给群众,把7%的税率定了下来,改革就到位了,实际上不是这样。”但是,税费改革是却解决当前三农问题的一个突破口。它暴露了长期以来农村潜存的深层次矛盾,使上下对农村存在的问题看的更清楚,已经形成了一个全社会关注“三农”问题的热潮。它是一个切入点,在加入WTO的大背景下,选择从农民最关心的负担问题入手,启动新一轮农村改革,易于获得基层和农民阶层支持,可以减少改革的阻力。有了这个切入点,下一步改革自然是水到渠成。

据知情人士透露,原定在两会之前开全国税费改革电视电话会议,但因时间太紧没有开。4月初的电视电话会上,温家宝总理强调:改革没有完,还是个试点,并讲了四个理由:第一,现在改革的方案本身就是不彻底的,不是我们的目标,只是一个阶段性的方案。第二,方案的本身和现行的一些农村税费政策有很多不完善之处。第三,与税费改革相对应的配套改革才刚刚开始,究竟怎么搞,大家都还不完全清楚。第四,国营农牧场、林场、兵团怎么搞,现在还没有方案。记者在采访中也了解到,这次税费改革其实已经“牵一发而动全身”,走向新一轮农村综合改革的趋势日渐明显。事实上,在最早进行税费改革的安徽、江苏等省,县乡机构改革正在有条不紊地进行,撤乡并村也在不断推进,而义务教育投资体制已初步理顺。中央与地方的关系也在发生微妙的变化,国家与农民的利益关系正在朝着现代化的方向迈进。

但是,正如专家所言,税费改革面临的瓶颈制约也越来越多。税费改革的深入已经把配套改革提到了决定改革成败的高度。因为农村改革必然是综合改革,不仅涉及生产关系,而且涉及上层建筑,税费改革、机构改革、财政体制、村民自治、教育体制密切相关,错综复杂,改革的难度非同寻常,需要高层极大的政治勇气,也需要高度的政治智慧。

就机构改革而言,按照原来设想,税费改革要釜底抽薪,逼迫乡镇政府“减人、减事、减支”。而目前全国4.5万个乡镇,财政供养人员1280万人(包括离退休人员和教师)达到1280万人。此外还有380万名村干部。平均每40个农民就供养一名干部。“三减”谈何容易,输血当然不是治本之道。其实,中国基层政府的财政窘境并非由税费改革所导致,只是由于税费改革,多年沉疴才得以迅速释放。如果谈及“治本”,必然牵涉更深刻、更广泛的改革,特别是基层政府体制和机构改革。

还有一个老大难问题,那就是乡村巨额负债。第一是数额太大,2001年的统计是3200多亿,实际上恐怕不只这个数。第二是这些债务情况太复杂,成因复杂。权威人士指出:要解决此问题,有三句话:一是理清楚。把底子摸清楚,包括债务的来源和去向;二是要允许探索。各个地方都想一些办法探索化解的路子,高利贷肯定要先搞掉。三是不要突击清欠。不能不论青红皂白,最后把债务都摊到农民头上。尽管大的原则很清楚,但要很快把这些债务完全解决掉,还很困难。这也会增加税费改革的难度。

这次改革在学界也有不同的评价。有的学者提出干脆取消农业税,让农民休养生息。还有的搬出中国传统:“历代皇权不下县”,要求取消乡镇政府,恢复乡村自治。有的提出了农村税费改革的可持续性问题,这些议论都有道理,问题是如何积极稳妥地推进。在中国日渐与传统治理方式告别、走向现代法治国家的背景下,中央决策层在这次改革中也采取了“中央统一决策、地方分散决策”的方针,给地方充分的自主权。显然,这有利于地方发挥自己的主动性、创造性。相信各省的改革会各有千秋,各具特色。比如浙江、福建已在全省率先取消了农业特产税,浙江的试点方案则是保留原农业税不变,取消乡统筹,保留村提留。这个方案也得到了批准,并付诸实施。相信有中央的坚定决心,有各级政府的努力工作,更有农民的普遍支持,再加上学家的出谋划策,税费改革的目标一定能实现,中国农民不再承担农业税的那一天会更早到来。



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