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教材垄断破冰

新华书店垄断中小学教材发行将成为历史,各省教材租型出版亦面临严峻挑战

9月13日、14日两天,成都东郊望江宾馆,国家发展和改革委员会(下称“发改委”)、新闻出版总署、教育部召开了“全国中小学教材出版发行招标投标扩大试点会议”。

“这标志着新一轮教材招投标改革已正式启动。”国家发改委体改司司长范恒山对《财经》表示。

以此为契机,新华书店垄断中小学教材发行的格局行将成为历史。同时,各省出版集团所属教材印制中心主导的教材租型出版,也将面临严峻挑战。中国图书出版业的版图,可望因此会议而重新绘制。

此次会议要求,2006年教材招投标试点范围由三个省扩大到11个省,由过去的省区内邀请招标变为跨省区公开招标;招标出版的教材品种大大增加,要求招标数量不能低于中小学教材总品种的10%,其中主科教材招标品种不得低于招标总数的40%;到2008年秋季,中小学教材招投标将推向全国。

很多与会人士认为,这次改革将触动原有教材出版发行体制的底线,是“伤筋动骨”的动作,难度极大。因此,尽管国务院批复文件要求11个试点省最迟在2006年春季开始试点,但实际进程可能不得不推迟到2006年秋季。

教材垄断之痛

中国有堪称世界上规模最大的义务教育系统,仅小学和初中学生人数就高达1.8亿人,相关教师近1000万人。每年使用的中小学教材和教师用书数量庞大,利润相当丰厚。

据今年8月底国家新闻出版总署公布的数据,2004年全国有573家出版社,共出版图书近21万种,总册数64.13亿册,定价总计592.89亿元。其中,中小学课本11029种,计29.65亿册(张),总定价160.65亿元。

同时,中小学教材的总种类占出版图书总数的5.3%,总印数则占达46.2%,总定价占到27.1%。教材种类虽然阵容并不强大,但其发行量大,需求稳定持久,历来就是出版业必争之地。

另一方面,中小学教材占据全国教材总定价的72.5%,也是整个教材市场的主体。从销售量看,去年中小学课本及教参共销售80.85亿册,销售额达到429.21亿元,占全国出版物销售册数的51.8%,占销售金额37.9%。中小学教材和教学参考资料,可谓占据整个图书市场的半壁江山。

中国中小学教材在出版环节在过去几十年来均实行统一编写与分区印制相结合的体制,与此相应,教材发行工作也由各省、自治区、直辖市新华书店系统统一承担,出版发行及价格制定都在严密的计划系统中运行。

据专家分析,目前,多数省份新华书店70%以上的利润依靠教材发行,在很多基层新华书店,这一比例甚至高达90%以上。半个多世纪以来,教材发行一直是各级新华书店的“利润奶牛”。近年尽管也有少数出版社直接向学校供应教材,但必须经由新华书店发货。

至于教材出版,除了少数出版社,目前主要由各省出版集团所属的教材印制中心“租型出版”,即“租用教材出版社的版型印制、供应教材”,其中大多又租用人民教育出版社的教材。

教材出版、发行的行政垄断和区域分割,一个严重的后果是造成教材价格虚高不下,甚至持续上升,加重了家长和学生的经济负担,令很多农村学生因交不起书费而辍学。另外,垄断也造成教材品种单一,服务质量低下。

此外,教材出版、发行的行政垄断,也造成了教育和出版系统的腐败。诸如很多根本不必要的教材被摊派给学生;出版社为了让自己的教材进课堂,多向各地教育部门有关人员行贿。

在出版发行日益市场化的当今,继续维持教材的行政垄断绝不可能。“继续依靠行政命令下达中小学教材出版发行计划,通过行政手段直接管理和控制教材价格,不仅达不到计划控制的目的,而且阻碍着相关市场竞争的有效展开和市场资源的优化配置。”范恒山指出。

“三省试点”未如人意

早在2000年5月到6月,当时的国务院体改办牵头,国家计委、新闻出版署、教育部参加,四部委联合对中小学教材的审定、出版、发行、价格等问题进行了调研。

调查发现,中小学教材定价居高不下,教辅材料过多、过滥,问题突出,各省学生教材费用平均约占学生经济负担的30%左右。

调查组认为,教材价格畸高的主因是中小学教材管理体制僵化,行政垄断和区域分割导致出版发行利润过高;而调研的结论是必须改革中小学教材管理体制,从而从根本上降低教材价格,提高教材质量;具体对策,就是在教材出版和发行上打破行政垄断,引入竞争机制。

2001年6月4日,国务院办公厅转发了体改办等部门《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革意见的通知》(下称《通知》)。

这一文件除了要求在经济欠发达地区推广黑白版教材,禁止把教辅材料编入省级中小学教学用书目录,更重点强调教材出版发行要实行“招投标”,即在保证“课前到书,人手一册”的前提下,教材的出版发行由符合教材出版资质的出版发行机构通过竞标进行,引入新华书店以外的发行机构参与教材的发行。同时,《通知》明确规定了中小学教材的基准价,中小学教材价格应根据基准价及其浮动幅度,由出版发行机构竞标产生。

根据《通知》精神, 2002年初,安徽、重庆、福建三省(市)首先试点教材招投标改革。但由于种种原因,改革并没有达到预期目的。

三省(市)教材的发行招标,结果仍然都是新华书店中标,降低的发行折扣也微乎其微。据安徽省新闻出版局的一份总结材料,安徽2002年实行招标后,教材发行折扣只降低了0.3%,福建省的发行折扣则只降低了1%。

在出版招标上,由于主要针对本省内租型出版的教材进行招标,三省市都只有区区五种教材实行招投标;教材出版招标后,教材平均降价只有4.7%,重庆降价幅度不到1%,福建稍高,也不过降价7%多一点。招标在发行环节降价并不明显,降价主要集中在出版环节。

“尽管如此,2002年的试点总算打破了50年来教材出版发行行政垄断的‘坚冰’,对新华书店和教材出版机构震动极大。”国家发改委体改司副司长王强告诉《财经》。

但是,王强也坦陈此次试点也暴露出一些突出问题。首先是降价并不多,家长和学生从中受益有限。其次,三个省(市)试点,范围太小,典型性不够,招标的教材品种过窄、偏少。三是选择了邀标方式,没有形成有效竞争,特别是发行方面,投标人大都是新华书店系统。四是竞争主体太少,投标门槛偏高,比如当时民营发行企业没有资格参加,邮政企业也不能进入。

部分由于试点并未达到预期目标,部分由于2003年初的政府机构改革,原来计划的2003年全国各省试点并未展开。当然,2004年在全国范围内招投标更宣告流产。

改革重新发力

2003年新一轮国务院机构改革后,国务院经济体制改革办公室撤销,有关职能司局并入发改委。教材招投标试点工作国务院明确由国家发改委牵头,具体工作由发改委体改司负责,新闻出版总署和教育部参加。

“国务院之所以如此决定,我理解主要可能是发改委在教材出版发行上没有部门利益,没有利害关系,大家都知道,自己‘改革’自己很难。发改委可能更超脱些,作为牵头部门更合适。”王强告诉《财经》。

2004年底,发改委等三部委经过协商,向国务院上报了有关扩大改革试点的请示。今年3月14日,国务院批复同意三部委扩大教材招投标试点,并明确了“试点工作最迟从2006年春季开始”的要求;从2008年秋季开始,则“面向全国进行”。

6月23日,三部委联合下发了教材出版和发行招投标试点实施办法。

据范恒山介绍,过去的教材流通过程中,一些地方政府和部门从自身利益出发,往往采取行政管制手段或利用行业职权设置障碍,排斥竞争对手;2002年的三省试点,也限定投标人必须是国有或国有控股单位,对民营企业未能一视同仁。

据王强介绍,扩大试点的新意有五:首先是明确重点,即积极培育和引入市场竞争主体,形成出版、发行市场的适度竞争。其次是扩大试点范围,在三个试点省(市)的基础上,将浙江、山东、江西、广东、四川、广西、云南、陕西八个省纳入试点范围。三是取消邀请招标,面向全部试点省跨区域公开招标。四是不设所有制门槛,发行招标人应为主营图书、报纸或期刊发行且具有总发行资格的独立企业法人。五是出版招标项目的范围由单学科或多学科,调整为多学科或全部学科,同时招标的教材品种不得低于全部品种的10%,主要学科品种不得低于40%。

由于此次改革是在11个省跨区域招标,为打破教材出版和发行市场的省区分割提供了条件。试点地区的新华书店可以在11个省市范围内参加投标,教材出版单位也可跨区域投标。过去各省新华书店拥有“图书总发行权”,而现在,全国已获出版物总发行权的民营企业已有近20个。

同时,此次国务院的批复规定,有报刊总发行权的省级邮政局也可参与教材发行投标竞争。据新闻出版总署发行司副司长张福海透露,此次教材发行的竞争主体至少达到30个。

记者获知,有关省的邮政系统对介入教材发行已经踌躇满志。“我们不仅可以确保‘课前到书,人手一册’,甚至可以在开学前把课本送到学生家里。”一个省邮政局如此公开承诺。

据教育部基础教育司教材处调研员秦伟介绍,目前全国有教材出版资质的出版单位有70多家,这次教材出版招标竞争将在这些教材出版单位之间展开。

而据记者了解,绝大多数省在出版总社或出版集团都设有本省的教材印制中心。该中心承印的教材占据全省中小学教材使用总量的绝大多数,其利润皆占省级出版集团或出版总社利润的一半以上,有的省份甚至达到90%以上,是长期而稳定的利润源,也是很多出版单位赖以生存的经济支柱。

此次试点后,这些教材印制中心能否参与招投标?新闻出版总署的答复很明确:各省的教材印制中心天然地拥有出版竞标的权利。“教材出版招标的资格由新闻出版总署最后确定,各试点省出版集团或局社合一的教材印制中心只需按照出版招投标的资质规定,申报相关材料即可。”新闻出版总署发行司副司长张福海明确告诉与会的11个试点省代表。

_sina_#8220_word__不帐〗逃〗逃ΥΤだ蠲餮粼谧富嵘媳硎荆“三年前的试点并没有伤筋动骨。在改革操作者的心中,出版和发行权究竟花落谁家,心里有数。但这次大不相同,如果竞争的结果是一个“蚜硪桓鍪〉慕滩耐塘耍11个省市的教材市场就会一下子竞争起来。”

发改委和新闻出版总署有关人士都表示,这是教材管理体制改革的必然。此次扩大试点,很可能使得教材价格出现较大下降,“肯定会超过2002年试点不足5%的降幅。”

未来并不确定

对于这次教材招投标扩大试点,很多人士都表示势在必行,但推进依然艰难。

教材出版和发行招标,其中的一个目标是降低教材的价格。但是如果片面地理解此目标,很可能出现恶性竞争,导致教材质量下降和后期教师培训不足,这同样损害了学生的利益。

因此,新闻出版总署发行司副司长张福海多次强调:“不能把招投标工作简单地理解为只是降低价格。更重要的是要通过招投标,使那些导向正确、编写科学、质优价廉的教材得到更加广泛的使用。”

“教材招投标试点将在教材选用的基础上,建立一种质量与价格共同发挥作用的机制,保障那些优质低价的教材在市场竞争中立于不败之地,从而推动教材多样化步入良性发展轨道。”范恒山告诉《财经》。

由于市场竞争将压缩教材出版和发行的利润空间,等于降低了新华书店的收益和地方教材出版单位的收益,这对地方政府来说,也是很难接受的现实。一些地方领导可能会要求本省出版社的教材能“优先中标”,这也会影响教材招投标的公开、公平和公正。

至于多方关注的焦点问题——教材租型出版的命运,目前也不确定。据发改委体改司人士介绍,这次教材出版招标,其实竞争的主要是“租型教材的印制权和供货权”。对于那些不租型的原创教材出版社,如果其教材在试点的11个”还惴菏褂茫部稍谡型侗曛芯赫员嘟滩牡挠≈坪凸┗跞āU馐导噬霞浣邮迪至顺霭嫔绲“教材直接供货”。

“这次试点基本上还是以租型权作为出版招标项目,但我们在文件中没有使用这个字眼,而是用‘印制权和供货权’代替了租型出版字眼,主要是想淡化教材的租型出版。”王强对《财经》如此解释,“这次试点之所以没有一步到位,是考虑到教材出版市场的现有格局和实际情况,避免给地区经济发展和社会稳定带来更大冲击。但有一点应该明确:行政性的租型出版迟早会被取消。”

而据教育部有关人士表示,此次出版招标之所以以“租型出版”为主,主要因为涉及教材的著作权问题。但发改委人士表示,著作权问题并非不可解决的。

知情者分析,如果这次一次性取消租型出版,由于中国学生人数太多,区域差别太大,很难确保“课前到书,人手一册”。更重要的是,如果教材出版取消租型,各省出版集团的教材印制中心的利润将锐减,这恐怕也是决策者不愿意看到的。

改革也面临一些历史遗留问题。据新闻出版总署不完全统计,截至今年8月底,全国23个省区市有关部门和学校拖欠新华书店教材款高达20多亿元。这些债务形成已久,处理困难,如处理不好,很可能影响改革试点。

教材的编写、审定、选用与出版、发行都密切相关。但这次招投标针对的是列入教育部和省教育厅《中小学教学用书目录》的教材和教师用书,并不涉及教材的编写立项、审定、选用等环节。而这些权力,目前都集中在教育行政部门及其教研室系统。由于“一个课程标准、多种教材”的现状,很多教材出版社为了争取更多的市场份额,多向教育厅局及其教研室行贿,造成大量教育腐败案件。

据知情人士透露,2004年一年,全国就有40多个各级教育局长因此落马。今年上半年,河南省教育厅副厅级巡视员靳建禄、省教研室主任马士君等因涉嫌受贿被立案调查,涉案金额在数千万元以上,涉案人员多达十多人。

有专家分析,“此次改革,教育部门和新闻出版管理部门都有自己的利益,对改革的态度并不很积极。而发改委作为牵头单位,可能对出版和教育的内部运作并不熟悉,如果没有其他两个部门的配合,改革的前景并不容乐观。”但是,打破教材垄断的改革必将前行,正如发改委体制改革司司长范恒山所言,改革就是要“探索路径,测试风险,积累经验”。■



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