1995年前，土地行政主管部门一度推行“转权让利”政策，规定集体建设用地必须转为国有后，才能进入二级市场流转。1995年后，国家的政策导向发生变化，不再强调必须转为国有，但也没有明确应该怎么办。

到2001年底，全国多数地方仍沿袭“转权”模式，少数地方另辟蹊径，探索保留集体土地所有权、允许土地使用权流转的新模式。目前能追溯到最早的基层自发集体建设用地使用权流转试点，是1996年的江苏苏州试点；接着是1997年浙江的湖州市试点，再往后是福建古田、河南安阳。1998年国土资源部成立后，也于2000年3月在安徽芜湖五个镇进行试点。

芜湖模式实际上是把农村建设用地流转与新农村的建设结合起来。当时选择二三产业发达的的镇，建设农民住宅小区，把建设用地置换出来搞工业。这样的模式是由基层政府推动，不是企业和市场自发的交易，虽曾名噪一时，终因流转方式单一、未能完全按照市场规划运作缺乏推广价值。

相比之下，东南沿海地区的试点，由农民和企业进行市场化谈判，因而更具活力和影响力。比如湖州的“农地入市”，主要做法是先进行地价评估而后再流转。土地流转收益在乡、村两级进行分配。村级土地的流转收益，要给乡镇分成10％，作为对乡镇政府辖区基础设施投入的回报。到2001年4月，湖州市本级约有40个乡镇，己有23个乡镇进行了集体建设用地流转改革。

基层的实践事实上也获得了上层的认可。2004年10月28日，国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。这份高级别的文件，可以视为各地自发进行农民集体所有建设用地流转试点的“尚方宝剑”。　　但是，上有国务院文件，下有持续十年的全国各地基层试点，“农地入市”的全国性改革措施和法规却仍然遥遥无期，使得点点“星火”，终于未成“燎原”之势。

在政府决策层面，首先面临的是法律障碍。据记者了解，农村集体建设用地使用权流转的全国性法规之所以不能出台，主要是受制于现行《土地管理法》。

据国土资源部一位高层官员介绍，全国性的农村集体建设用地流转管理办法其实早已制定出来，但是由于与现行《土地管理法》冲突，全国人大坚决不同意出台。后来国土资源部把“管理办法”降格为“指导意见”，仍然未获通过。

“《土地管理法》是全国人大通过的，在现行《土地管理法》修改前，农地入市的全国性管理办法不可能出台。”国土资源部法规司助理巡视员赵九田告诉《财经》。

更深层的障碍来自地方政府和财政体制。“现在很多地方政府都指望靠征地搞钱，所谓‘以地生财’。如果允许农民集体土地自己入市，这个增值收益农民拿去了，财政少了一笔收入，地方当然不愿意。” 中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎指出。

地方政府以地生财，有深层财政体制原因。中国1994年实行分税制后，到2002年底，中央和省市、县乡的财政格局大体是5：3：2.就是说中央集中了50% 的财力，省市两级掌握30%的财力，县乡政府只有20%的财力。中央集中财力过多，地方财力严重不足。政府垄断土地一级市场，目的就是要拿走农村土地转为建设用地的增值收益。

税收政策也是制约因素之一。由于目前房地产税属地方税种，地方政府为获取更多税收，自然倾向于更多地向开发商批租土地，鼓励房地产开发。征用农民土地成本最低，收益最大，这也是政府不想放弃征地权的一个原因。基层政府的牟利动机与现行财政体制互相作用，实际上阻碍了农村集体建设用地直接进入市场交易。

“中央领导层中，很多领导人都是地方上来的，他明白这里面的利害关系，这就导致农地入市改革方案在高层决策时，很难达成一致。”一位不愿意透露姓名的专家指出。

此外，农地入市扩大试点也有操作上的障碍。依照现行《担保法》，“集体土地使用权不能抵押”，农民和企业都不可能借此获得银行贷款。国有土地与集体土地的使用权法律地位不平等，企业为获得贷款，最后还是倾向于购买国有土地使用权。

采访中，诸多学者都指出，农村集体建设用地流转势在必行。目前农村集体建设用地的“地下市场”很活跃，但是国家有关法律法规滞后，远远不能适应市场经济的需要。

专家指出，转型期中国社会急剧变化，很多改革举措都要经事后修改法律来追认。法律的程序逻辑某种程度上要服从改革的需要，尽管这并不符合常态。■