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社论:城乡同权下一步

本文来源于《新世纪》周刊 2010年第11期 出版日期2010年03月15日

城乡选举同权,开启了中国深层改革的大门,下一步可做的事情很多

 2010年3月14日上午,十一届全国人大第三次会议表决通过了《选举法(修正案)》。自此,“四个农民的选举权等于一个城市人”的格局成为历史,中国城乡居民的选举权“一步到位”,实现了法律上的平等。

对正在全面转型的中国而言,这不仅是人大选举制度的重大改进,也是公民政治权利的一大进步。同样是中国公民,不分城乡、无论出身,“一人一票,同票同权、同票同值”。其意义和影响,无论如何估计也不为过。

此前《选举法》规定,在各级选举中,“人大代表农村每一代表代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数”。这意味着,从选举权上,四个农民相当于一个市民——这被称做选举权的“四分之一”条款。

这个“四分之一”条款正是占中国总人口70%的农民群体权利残缺的例证,也是“一国两策、城乡分治”的传统体制在政治安排上的集中体现,随着中国工业化、城市化的快速推进,愈发显得不合时宜。

多年来,尽快打破这一明显有违宪法精神的制度困局,一直是公众、学界和执政党致力的目标。2007年10月,中共十七大提出:“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。此后,立法者经多方考量,终于把“一步到位”实现城乡选举同权定为修法核心目标。

此次《选举法》修改,回应了中国向现代化转型中各阶层的政治关切,为农民阶层更加广泛和深入地参与国家决策和县乡治理奠定了制度基础。尽管,这一进程没有想像的那么快,甚至距离理想之境尚远,但其历史进步的意义必须给予肯定。

在新《选举法》框架下,未来三至五年,中国各级人大代表选举有望出现新的变革。这不仅会发生在县区一级、一省内的各地市之间,更重要的是将对全国人大代表的分配产生实质性影响。

目前可以预计的是,在县级人大选举中,来自农村的人大代表数量将有较大的增加。而三年后的全国人大换届,一些人口大省和农村人口较多的省份,全国人大代表将明显增加,北京、上海等大城市的全国人大代表会相应减少。

按照新《选举法》,全国人大代表名额包括三大部分,一是每一省份相同的名额数;二是各省按人口数计算确定的名额数;三是其他应选名额数。今后全国人大代表的分配,各地都有相同的基数,在该基数上再按人口多少分配。

但是,也应该看到,新《选举法》只是影响全国、省级人大代表在各地区的分配,并不会导致各级人大中农民身份的代表大幅增加。对此,无论是民间或官方,不管是学界或草根,都应有清醒、平衡的认知。

在中国,人民代表大会共分全国、省级、市级、县级、乡镇等五级。除了县(区)、乡镇两级人大代表乃直接选举,全国、省级、设区的市,则是由下级人大代表间接选举。由于代表候选人源于主席团提名和代表联名提出,现实中为平衡各方利益预留了足够空间。

事实上,1995年《选举法》修订,把全国人大代表和省级人大代表所代表的农村和城市人口比例分别由过去的8∶1、5∶1改为4∶1。但在全国人大和省级人大代表中,真正农民身份的代表不仅没有明显增加,反而还有所减少。

客观地说,城乡选举同权,开启了中国深层改革的大门。一是城乡公民在选举权这个最重要的政治权利上实行了法律的平等。这为今后农民与城市公民在教育、卫生、社保、住房等公共服务的平等奠定了基础。城乡选举平权之后,公共服务的城乡平权更为紧迫。

二是选举权的城乡平等,作为政治体制改革的一部分,实际上开启了在确保政治稳定前提下推进政治改革的大门。这与中国实现中共十七大所要求的“扩大公民有序的政治参与”一脉相承,而且为务实推进政治体制改革提供了可资参照的“路线图”。

选举的平等和公正历来是民主的基石,也是法治社会的基础。选举制度的改革是中国人大制度改革的核心,而通过自由而公正的选举组成人民代表大会,实现人大对政府的实质性制衡和监督,无疑更接近政治体制改革的核心。

由此视之,中国下一步可做的事情很多。比如,如何改革选举制度,确保各级人大代表能真正代表选民的利益。这包括一系列制度安排,比如科学划分选区、提升人大代表直接选举的层级、逐步实现人大代表的职业化等。

当务之急是淡化目前按职业或身份选举人大代表的做法,按照科学原则划分规模适当的选区,综合平衡各选区、各选举单位的利益。

值得重视的是,中国目前流动就业的农民工达到1.5亿,而具有城镇户籍的流动人口可能也有3000万人。新《选举法》依然按户籍人口为主登记选民,这已影响近2亿人行使选举权和被选举权。切实保障流动人口的选举权,也应该尽快提上议事日程。



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