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【旧文重温】王岐山纵论广信破产和北京治堵

注:12月24日至26日,新华社陆续发布了新一届中央政治局七位常委的长篇特稿。其中,新任中央政治局常委、中央纪委书记王岐山的特写中,介绍了王岐山任广东省常务副省长时领导化解广东金融风险、担任北京市长期间治理北京交通拥堵等经历,财新的同事此前曾就这两段故事专访过王,特摘出相关报道,以重温当时场景,尽一斑全豹之思。

 

旧文重温(—):王岐山纵论广信破产事件

 

 

19990305  

 

  防范化解金融风险:谁的孩子谁抱

 

  记者:最近广东出了广东国际信托投资公司(下称广信)申请破产、粤海企业集团(下称粤企)债务重组两件大事,国际上反映比较强烈,在国内金融圈震动也很大。你是广东省分管金融工作的常务副省长,我们很想听听你的看法。

 

  王岐山:我一直希望做到逢事想明白,说明白,做明白;比较起来,我不太注重说明白。但最近广东的这两件事情境内境外议论纷纷,因此,要加强说明白。像这样既涉及多方利益又属于转折探索性质的经济问题,公开性不够,会引起市场更多的猜测,也会引起误解。所以我现在愿意公开谈谈自己的看法。不但谈广信申请破产,也愿意谈谈粤海企业重组。这两件事是整体性行动,都是广东整顿金融和化解债务危机的重要步骤。

 

  记者:是不是就从广信开始谈?广东省政府作为广信的股东,为什么没有救广信,却让它申请破产?你怎么评价这个行动?

 

  王岐山:我对外国债权人多次讲过为什么要这样做。应当说,广信破产是个痛苦的、不得已的选择,是两害相权取其轻的结果。

 

  广信毕竟是个在广东改革开放历史上起过重大作用的公司,是在海外有一定影响的金融机构。但从现状看,这个公司严重资不抵债,管理混乱,问题过于严重。以往也不是没有做过别的努力、想过别的办法。我来广东工作后,在化解金融风险方面的工作中,面临一个很大的任务就是保支付,包括保广信到期的债务支付。但是账外有账,一时间都不知道债务窟窿究竟有多大。只好先宣布关闭,便于查清情况。后来发现问题实在严重,所以先申请破产。因为不这样做情况只会更糟。

 

  另外,从中国改革的全局和经济长远发展的需求来看,我觉得广信先关闭、后申请破产,用这样的方式来引爆广信的债务危机,也有可能把一件坏事变成好事。中国的金融机构也能依照市场准则和法律申请破产,其实这表明我们在市场化的道路上往前大大走了一步。所以华尔街日报的一篇社论评价,我们这样的做法使中国金融业真正走向了市场。

 

  记者:中国的国有金融机构出了问题,一直是由国家来承担债务责任,中农信当年全数优先偿还外债就是先例。这次广信一破产,粗算起来清偿率至多五成,而且内外债一视同仁,境外债权人一时很难接受。为什么这次国家没有把债务背起来呢?

 

  王岐山:我想提醒一点,就是要看到一个历史性变化的开始。199711月,十五大后中国召开的第一个全国性重要会议就是金融工作会议。这个会议提出要通过深化改革、整顿秩序、加强监管,防范和化解金融风险,其中很厉害的一条就是规定了责任,要求各级地方政府对自己的金融机构负责。用句通俗的话来说,就是谁的孩子谁抱。广东省1998年初贯彻这个会议精神时,也特别强调了这一条。

 

  这是个很重大的转变,有利于维护我们这个转型经济中的金融市场的秩序。

 

  记者:一些国外的债权人现在对处理广信的方式感到困惑,国内金融界也有些不同看法,说到底还是因为非常不习惯或者不认同在中国谁的孩子谁抱

 

  王岐山:按照过去的规则,中国处理过的几家金融机构,都是由中央政府统一安排还债,所以国内外都挺平静。这次可了不得,到现在三四个月了,海外传媒就没停过对广信的评论,焦点就是我们对内外债依法处理,没有像过去一样由政府包下来。

 

  其实这就是按金融工作会议的精神办,建立谁借钱谁还债的机制,建立起真正的市场规范。过去不是这样的,大家借了钱,特别是借了外债,都要由政府甚至中央政府来还钱,责任不明确。权力与责任不对称,无法使企业和各级政府形成借、用、还的自律机制,也无法实现有效的金融监管。这次将预示着一个重大变化,哪级政府管的事情哪级政府解决,国家主权信用、地方政府信用和企业信用要逐步分清。

 

  双方都要付出代价

 

  记者:我想请问,广东走出这一步以后,是否想到了必然要付的代价?是否能够承受得起此举招致的更大范围的损害?

 

  王岐山:这个问题提得很好。我们反复权衡利弊,准备承受必要的代价。主要是过去建立的一些所谓信用将不复存在,特别是一些靠违规乃至违法行为建立起来的信用将不复存在。而新的对外信用要建立,人家会有个了解、观望、认识的过程。广东有勇气承受这种代价。

 

  无论如何,分清责任总要从某一天开始,从某件事上起步。广信就是现实的开始,这样的根本性转折是不可能没有代价的。海外舆论和一些大银行家在广信申请破产事件后,都是从这个角度肯定了这个做法。中国这么大的一个国家,在进一步向市场化、法制化的转变过程中,总要付出代价的。但不幸的是国内外债权人也和我们一样要付出一定的代价。当然,我们应采取各种办法和债权人共同努力,努力把这种不可避免的损失降到最小程度。

 

  记者:华尔街日报有个看法,觉得债权人付出代价也是必要的。因为当初就连国内的投资者、国内银行都不敢贷款给信托公司了,他们还那么相信这种公司。现在应当给他们一些教训。你的看法呢?

 

  王岐山:各方都要吸取教训。无论是广信、粤企的债务,还是一些中资公司的债务,据我所知,其中相当一部分外国银行在给这些钱的时候,都没有认真进行财务审核,也没有进行项目评估。

 

  本来,国际的很多商业性金融机构办事是比较保守的,所谓贷款十诫,要求非常严格。遗憾的是,一些外资银行和机构给中国窗口公司贷款,却没有按国际惯例行事,把风险都抵押在地方政府和部门违规甚至是违法开具的担保、承诺和安慰函上,进而将上述各种承诺混淆于主权信用,以为一定由中国政府保本付息。但在另一方面,他们所要的利息又高于主权债,同样不符合国际惯例。所以双方都要付出代价,这次他们损失了钱,而我们广东既损失了钱,又在一定程度上损失了信用。现在人们反思亚洲金融危机,也谈到一些外国银行过度借贷的责任,道理是一样的。

 

  窗口公司信用内涵已经变化

 

  记者:刚才多次谈到信用问题,我接触的不少金融界人士都觉得,中国的金融信用是个整体,不遗余力地对外维护这个中国信用特别重要。请问你怎么看?像广信这样的窗口公司,在海外一直是被当成准主权债看待的。

 

  王岐山:信用当然是最宝贵的东西,中国重视信用,广东也重视信用。非常重要的一点是,信用离不开金融市场的历史环境。

 

  中国早年从计划经济体制走上改革之路,不可能有独立的企业信用。当时要向外借债,只有一个信用,就是国家的主权信用。政府还指定中国银行为惟一的对外金融机构。后来通过放权,冲破原有计划经济高度集中的体制,就把国家的对外信用也分解开来,放出一批窗口公司。窗口公司在法律上是独立的企业,但又以政府支持为背景。当时的想法并不十分清晰,但有一点可以肯定,即建窗口公司不是去建立第二主权信用,客观上是在逐步发展企业信用。

 

  广信作为窗口公司,借债成本高于主权债,本身就说明它不拥有主权信用。这种介乎政府与企业之间的转型期的过渡性信用,可以称为窗口公司信用

 

  记者:那么这种窗口公司信用的可信度究竟如何呢?怎么看待它的历史作用?

 

  王岐山:在一定时期内,广信凭借窗口公司信用在世界范围融资,为广东的经济和社会发展变革发挥了相当积极的作用。但伴随着十多年来的变化,这种窗口公司信用的内涵发生了变化。在80年代,地方政府还指挥广信办一些事情,而90年代后,中国越来越强调政企分离,公司的独立性越来越强。现在回想起来,这个变化正是和整个中国市场化进程相联系的。

 

  可是,许多人没有注意到这种信用的内涵有了实质性变化。所以,窗口公司信用还是蒙有政府色彩,离不开政府概念,但其实这时候国家本身已不许地方政府用财政收入为窗口公司的债务进行担保。所以,靠所谓政府概念建立起来的信用,就越来越多地包含了虚假的成份。

 

  记者:你提出这个窗口公司信用的概念很重要。90年代以后地方窗口公司发债已经得不到政府的合法担保,不过还是有很多变通的办法,比如说开安慰信、比如在发债备忘录上强调政府提供支持等等,就是你说的政府概念了?

 

  王岐山:对,本来信用内涵已经变了,但因为过去的惯性还在,就创造出变通的作法。广信的那些发债备忘录封面上明文写着债券没有得到中央或广东省政府的担保,也不构成政府的直接负债,但里面有些内容又去做这样那样的暗示。现在才知道,那些暗示既没有可靠的财务基础,也缺乏法律根据。而窗口公司本身,由于观念和机制陈旧落后,在泡沫经济时期盲目扩大规模,没有按照金融机构的三性原则规范操作;再加上监管不力和腐败因素,造成不少投资决策方面的失误。外国投资者和银行还把窗口公司的信用视为主权信用,放松了对公司本身的财务状况的严格审查,大量资金流进来,最后造成了当前这种雪上加霜的严重局面。

 

  广信出了问题,大家都付出了沉重的代价。广东就是要利用这个机会,突破改革,真正实现政企分开,重建合乎市场原则的信用机制和金融秩序。

 

  记者:人们普遍担心广信这样的事件会影响中国的信用,因为这毕竟是首例国有金融机构破产。

 

  王岐山:关键在于广信的债务不能被视为中国的国家主权债。由于明确了谁的孩子谁抱,责任机制清楚了,国家主权信用在分清责任的基础上反而大大加强了。中国的1450亿美元的外汇储备,是我国主权信用的实力基础。如果把它分解开来包揽全中国的各类债务问题,就必然影响这个基础。中国要承担人民币不贬值的责任,没有充裕的外汇储备,那是不行的。

 

  更积极的办法还是重组

 

  记者:无论如何,广东未来的发展还是需要继续吸引外资流入的,除了战略投资者的直接投资,当然也包括金融资本。现在大家普遍担心连窗口都破产了,将来人家的钱进不来了。这一点你如何看?

 

  王岐山:我对广东的经济充满信心。应该看到,中国经过20年的发展和变革,经济增长上了台阶。虽然1998年中国的GDP只占全球的3.5%,但GDP的增量占了全球的10%,仅次于美国位居第二。亚洲的四小龙四小虎,这八个国家和地区GDP总量原来是我国的两倍,1998年已经基本和中国等量了。我们广东在中国这个总量里占1/10左右,出口占了40%。去年广东实际利用外资150亿美元,占全国的28.2%;而从1979年到1998年全国实际利用外资4000多亿美元,广东占了900多亿,是全国的23.9%。仅仅这几个数字,就说明了中国和广东的分量。

 

  对外国投资人来说,忽视中国的发展潜力不明智,忽视广东省也不明智。广东1998年的发展相当不错,1999年还会好。广东最大的特点是市场发育程度高,众多中小企业对市场的适应能力强,老百姓经过改革开放后手里有钱。1978年到1998年,广东城镇居民人均可支配收入从412元增加到8839元,增长了20倍;农村居民人均纯收从193元增加到3527元,增长了17倍;城乡居民储蓄存款余额从18亿元增加到7548亿元,增长了429倍。

 

  再有,广东商品文化历史特征非常明显。我总对外国投资人说,了解广东不能只盯住政府,要盯住广东的市场和中小企业。广东的市场对政府的依赖应该说是最低的。

 

  通过处理广信、粤企的问题,广东又可以在政企分开的改革中再迈一大步。我们的市场环境会越来越好。我总在说服境外投资者,从自身利益和投资安全角度考虑,也不应该放弃中国,不应该放弃广东。

 

  记者:长远看当然是这样,但眼前怎么样才能减轻阵痛呢?你刚才一再说要尽可能维护债权人利益、减少广东的信用损失,有什么具体方针?

 

  王岐山:从眼前来看,广东的支付危机相当严重,而且支付危机后边是投资质量低下而形成的大量不良资产。在处理这些危机的过程中,如何最大限度地维护债权人的利益,从而最大限度地维护广东的信用,是我们要费心处理的难题。破产总是万不得已的选择,更积极的办法还是对企业进行重组。对于粤海企业集团,我们就采取了按照国际惯例进行重组的办法。

 

  比起关闭和破产,重组对中国是个更新一些的东西。一个企业在重组中的重要一环是债务重组,而债务重组就是在不能即时支付的时候,通过债务展期、债务债权结构调整、债权转股权和其他多种置换,尽最大可能保证债权人的利益。

 

  记者:我们都从报纸上看到了,这次粤企重组之前已经由毕马威会计师事务所进行了资产核查,而且由高盛担任财务顾问。债权银行还聘请了独立核数师(审计师)。粤企的债务危机相当严重,现在已经要求延期还债。可见粤企重组原则是定了:重组后的新粤海将与政府建立新型的关系。可否这样理解呢?

 

  王岐山:对。我们选择的重组,是按市场原则进行的重组。要想真正解决问题,债务人和债权人双方总还会付出一定代价的。粤企重组的计划正在酝酿之中,广东准备向粤企注入一批优质资产,总价值大约有150亿港元;另外,将把粤企的140多亿港元应收账款剥离出来,成立一个资产管理公司慢慢盘活。

 

  对粤企这样的国有企业来说,重组还包含着体制重组,管理、激励、监督体制包括人员都要重组,最终将使新的粤海集团成为一家主业鲜明、具有盈利能力、财务结构合理并在国际市场上有竞争力的独立企业。

 

  记者:不过回过头来说,为什么粤企选择重组,广信只能申请破产呢?

 

  王岐山:首先是企业性质不同。广信属于国内的信托机构,将来的业务范围主要是受人之托,代人理财,市场空间很小。粤企是境外集团公司,涉及五家上市公司,我们要考虑香港市场的稳定。

 

  再有,广信管理混乱,资不抵债程度远高于粤企。当然,广信目前虽然已经申请破产了,但从法律上讲,在没有判下来之前,仍然可以进行债务重组。如果有什么比破产更好的办法来保护债权人的利益,减少我们的信用损失,我们都是愿意的。4月中下旬广信要召开债权人会议,在这之前,凡是不通过破产可以更多保护债权人利益的方案,我们都愿意研究,凡是切实可行的方案,我们都愿意尝试。当然,就我所了解的目前广信的资产真实状况而言,无论债权人还是债务人都很难再提出更好的方案。

 

  记者:关于处理债务问题的公开性和公正性,境内外债权人都非常关心……

 

  王岐山:我们已经下了决心,无论是广信破产案的处理,还是粤企的债务重组,都一定要遵照国际惯例和法律进行,一定要有公开性和公正性。在广信案中,我们特别延聘了毕马威华振会计师事务所来进行财务清算,请了在香港的著名的英国律师行士达律师行担任法律顾问,还准备请一家在国内有合资机构的香港著名评估机构来进行资产评估。最近,我们省政府和省高级人民法院一起邀请国外进行过企业清盘的有关专家来讲讲课,凡参与广信破产案受理工作的法官和清算组成员都参加,目的是使大家了解企业破产的国际惯例做法。我们还专门研究了将来一旦破产不得不进行资产拍卖时,如何确保公开和公正。至于粤企,重组方案确定后,我们会向债权人和传媒全面公开,让债权人和市场去评价。

 

  我们坚信,在广信、粤企重组问题上保持公开性,按国际惯例和法律办事,本身就是金融市场信用重建的一部分。

 

  靠企业自己去赢得信用

 

  记者:谈了一些具体的问题之后,还想听你谈谈从广信、粤企所暴露的问题,可以引出哪些经验教训?

 

  王岐山:现在全面总结经验教训,还不是合适的时候。当务之急是按照中央的方针,结合广东的实际情况,把广信、粤企问题妥当地处理好。

 

  有几句话,也可以说一说。无论如何,由政府,特别是各级地方政府充当负债主体和投资主体、由政府在投融资过程中扮演主角的时代,在相当的市场领域必须结束了。其实早在广信事件之前,中国政府推进政企分开、确立企业在市场经济中主体地位的多项改革措施就已经出台。我相信广信事件会对广东省全面贯彻中央的方针起到警醒作用。

 

  现在看来,以地方政府为背景的窗口公司融资模式,必须从体制和游戏规则上改弦更张。我们现在当然本着尽可能减少各方面损失的原则来处理广信、粤企问题,不过我们并不指望、而且市场形势也不容我们指望未来广东经济的融资渠道,仍然以原来的窗口公司模式为基础。以广东的市场经济发展水平,已经有了建立独立的企业债信的初步条件。

 

  我相信,我们将尽快建立起新的信用,那主要是靠企业自己、靠经营管理、靠财务状况去赢得信用。广东过去20年在市场化改革中走在前面,我们愿意在今后市场化的过程中继续沿着上述方向大胆探索。

 

  记者:一些国有大型金融机构或财团先后出了问题,资产损失动辄上千万甚至上亿。公众非常关心,随之而来的关闭或是清盘措施,如何与打击腐败同步进行?

 

  王岐山:毫无疑问,如果这些金融机构中侵吞国有资产的事情不查清,无法向广东人民作出交代。这个事情一直在做。在广信关闭以前,就发现了一些问题苗头,一些高层管理人员正在接受司法调查。李长春书记说过,最后得有个交代。

 

这些公司的问题如此严重,除了历史原因、体制原因、管理原因,还有腐败的原因。总之,对涉及腐败的问题,在问题的调查上我们是认真的;在问题的处理上我们是坚决依法办事的;对问题产生的根源我们是不断地予以归纳和总结的。当然,目前首要的是从防范和化解金融风险的大局出发,通过会计师查账、清盘,把债权、债务和财务状况搞清楚,搞清账内外的底细,也有助于我们把问题中的腐败揭露出来。

 

 

旧文重温(二):治本北京交通北京市长王岐山谈治堵)

  

 

20040120

 

 

解决北京交通呼声强烈,日甚一日。不过,如此困境究竟缘何而来?北京真的能很快走出交通堵塞的困境吗?

 

 

  春节将至,首都北京承受着有史以来最为严重的交通困扰。

 

  过去十年,北京的交通堵塞本来就在不断翻番。据北京交管局的统计数字,北京市严重堵车路、路段在1993年为27处,1994年为36处,1995年为55处,1999年猛增到99处,2003年经过专项治理,仍达87处。

 

  堵塞在增加,车速在放缓。1994年,二三环之内部分路段的汽车时速为45公里/小时,1995年降至33公里/小时,1996年再降至20公里/每小时。至2003年秋,市区部分主要干道高峰期的车速已降至每小时12公里左右,有的道路机动车时速只有不到7公里。国家环境保护总局机动车排污监控中心总工程师鲍晓峰经过测算告诉记者:在堵车的状态下,汽车排出有害物质的浓度比在正常行驶时高出五到六倍左右。

 

  权威调查显示,约40%的北京人上班需花费1小时以上的时间。其中,上班花费时间在6080分钟的占34.30%;上班所需时间超过100分钟的占6.50%;而在20分钟以内即可到达工作地的仅占5.50%。

 

  目前,北京中心区高峰间路网的平均负荷度已达90%,部分市区道路平均车速不足20公里/小时。三环路以内110条主干道,有80多条道路交通流量达到饱和或超饱和状态。专家们指出,北京正在经历20世纪80年代以来的第三次交通拥堵,也是最大的一次交通拥堵。

 

  在朝阳区一家外企工作、每天开车上下班的赵萍,对记者用一塌糊涂形容北京的交通拥堵。她说,如今北京普通时段车堵得像从前的上下班高峰,上下班高峰堵得像赶集。此外,北京交通的应急能力太差,雨雪天气只是加剧堵车的原因之一,一遇到事故、施工、大型活动,北京交通就更显得脆弱不堪。

 

  在互联网的BBS上,更有网友大声向市长疾呼:我们需要一个能解决北京交通问题的市长!

 

  脆弱的交通,脆弱的城市。作为中国的首都,北京政治经济中心的地位不言而喻,国内生产总值(200318月)9.3%、居民人均可支配收入12.8%的增长速度又足以让它成为一个疾驰的经济巨人。然而,一场大雪,或者是一次意外,就足以使这个巨人步履不畅甚或陷入瘫痪。在元旦到春节的节日季,交通拥塞更达极致。

 

  

 

  前所未有的困境

 

  从2003年底开始,北京为迎接2008年奥运会所进行的场馆建设全面铺开,解决交通拥堵的地铁4号线、10号线进入施工期,这些着眼于长远重在治本的措施只会在短时间内增加拥堵

 

  似乎没有人觉得乐观。而从北京市代市长王岐山口中获得的回答更让人吃惊:我觉得北京刚刚开始进入交通拥堵的历史时期。

 

  “SARS之后,我就预感到,北京交通的问题要更严重。在上下班的路上,我看着车流人流,就在思考这个问题。王岐山说。

 

  2003912日,在北京市市长国际企业家顾问会议第五届年会开幕式上,王岐山坦言:我现在最头疼的是交通问题。此后,在中央党校学习三个代表重要思想时,他再度提出北京的交通问题。11月中旬,在党的十六届三中全会小组上,王岐山的发言还是集中于北京交通。

 

  愿望代替不了现实。从2003年底开始,北京为迎接2008年奥运会所进行的场馆建设全面铺开,解决交通拥堵的地铁4号线、10号线进入施工期。这些举措长远而言可能有助于在根本上改善交通困境,但短时间内却会以更大的拥堵为代价。

 

  因之,王岐山坦陈,200312月底到2007年,北京市的交通拥堵将雪上加霜。他还表示,我尽一切努力,但是我知道一下子解决不了。

 

  似乎不能将王岐山的表态看成努力不够。仅北京车多路少的表象,便足以让人叹为观止。

 

  北京机动车的发展速度是超常的。据统计,北京机动车从建国初期的2300辆发展到19972月的100万辆,用了48年的时间。而从100万辆发展到200384日的200万辆,只用了6年半。2002年,北京新增机动车27.6万辆,是历史上最多的一年。而到了2003年,全年新增机动车高达40万辆。

 

  新车中大半为私车。在北京市200万的机动车保有量中,私人机动车为128万辆,占总数的64%。目前北京市平均每100户家庭,平均拥有私人机动车约30.5辆,其中小汽车约19辆。

 

  北京人不但喜欢有车,更频繁用车,特别是喜用小汽车。早在本世纪初,北京人日常出行方式中,乘坐小汽车的比例已经升到23.2%。如今,与有汽车王国之称的美国相比,北京人的小汽车使用率要高出5.1倍。

 

  相比于汽车的增长,道路的增长绝无机动车速度。北京市交管局曾经给一个概念性描述:最近几年来,北京城市道路年增长速度是3%,车辆增长速度为15%,车流量年增长速度已达18%。

 

  数据显示,北京三环路以内的道路面积占土地面积的比率仅为12%,远远低于25%的国际通行标准。而北京更缺少路网的次干道和支路,就像人的身体缺少大量用于微循环的毛细血管。国外交通发达城市的市区道路上,不出150米,就会有一条疏散的路口,而北京城区的主干道上,平均700多米才有一个路口。西二环路和西三环路之间,相隔2.8公里,中间没有一条可供分流的南北道路。

 

  刚刚加入现代化之旅的北京人,走得很急,但无法走得顺畅。

 

  摊大饼同心圆

 

  1983年,《北京城市建设总体规划方案》被批准施行,其方针仍是以旧城为中心,向四周扩建,北京从此失去了最后一次重新考虑规划模式的机会

 

  追根溯源,北京今日的交通困境,和北京的城市格局有着莫大的关系。

 

  打开地图,或者有机会登高纵览,你会发现北京城是以同心圆式向外蔓延,即由以旧城为核心的中央大团,与北苑、南苑、石景山、定福庄等14个边缘集团组成市区,向外环线不断扩张,从二环、三环,直至发展到目前的六环。

 

  这种城市发展模式,被建设学界和老百姓们形象地称为摊大饼。新中国成立以来,市区建成区扩大了4.9倍,市区人口增加了近4倍。这块大饼已越摊越大,越摊越沉。

 

  在同心圆模式下,由北京旧城演变而来的中央大团承担着行政、商业、文教、医疗、旅游等一系列功能。北京市统计局的数据显示,作为政治、经济、文化中心的二环内62平方公里的老城区,集中了西单、王府井、和前门三个商业中心和金融街一个金融商务区,此外还集中了20多个中央部级机关,100多个局级机关以及北京市委、市政府所属的250多个单位。

 

  边缘集团则以居住为主要功能。居民们早晚拥挤在、往返于城市与郊区之间,如此潮汐式的涌动,公交、道路设施惟有超负荷运转,交通系统不堪重负。

 

  据统计,三环以里集中了北京市出行量的50%,二环以内只不过占市区总面积的12%,却集中了市区总出行量的25%。

 

  据了解,北京这种单中心的城市发展模式是在20世纪50年代由苏联专家以莫斯科规划为蓝本帮助确定的。当时曾经出现了两派对立的观点,一方主张行政中心应当在旧城基础上发展,另一方以古建筑学家梁思成、陈占祥为代表,主张在当时的西郊(现在的公主坟一带)另立行政中心,这就是著名的梁陈方案

 

  在那个特定的历史时期,在行政权力和意识形态的双重压力下,主张对旧城进行革命改造的观点获胜。从那时起,北京城便踏上了一条规划失误的不归路。

 

  1979年,北京市开始考虑重新编制城市总体规划时,仍然设想以市区为核心,同心圆式向外发展。当时著名建筑师吴良镛就曾表示反对。他认为,必须将北京的旧城功能疏散,发展为多中心的城市,即在旧城外选择适当的位置,建设有充分就业机会的新中心,使工作、生活相对平衡,尽量减少全市性的公共交通量,减轻市中心的压力。

 

  梁陈方案中的另一位主角陈占祥,也曾对一些朋友发表意见说,北京城应变摊大饼式的发展为糖葫芦式的发展,即沿交通干道跳跃式地分布和建设城镇,分担市区功能,实现有机疏散。

 

  然而,这些意见没有被采纳。1983年,《北京城市建设总体规划方案》被批准施行,其方针仍是以旧城为中心,向四周扩建

 

  北京失去了又一次重新考虑城市发展规划的历史机会。

 

  新城何以变卧城

 

  城市规划的软约束,种种官商结合的权钱交易,使10多年前北京市以新区分担旧城区功能的设计无法付诸实现

 

  20世纪80年代末,北京市中心区开始出现严重的交通堵塞。政府提出打通两厢,缓解中央的口号,期望通过快速环路的建设缓解交通压力。1993年,经国务院批复的北京1991年至2010年城市总体规划,提出要改变人口过于集中在市区的状况,大力向新区和卫星城疏散人口。

 

  然而,做实规划并非易事。

 

  比如说望京小区,我们是把它当做一座新兴城市来规划的,所以叫望京新城。只不过因为后来的种种改变,新城变成了现在的卧城,没有能够实现分担城区功能的初衷。” 北京市规划委员会主任陈刚说。

 

  望京地区位于北京市区的东北部,西南邻四环路,东南邻京顺路和首都机场高速路,是北京总体规划中的10个边缘集团之一。

 

  上世纪80年代,望京被规划为全亚洲最大的居住区,预计将容纳居民40万人。至上世纪90年代中期,望京地区的开发进入了全盛时期。在当时,望京是全北京最为火爆的住宅区,是许多成功人士置业的首选地段,而在望京拥有一套住宅,在当时成了一种身份和地位的象征。

 

  不幸的是,从最初的规划算起已经过了将近20年,这座规划中居民一生中80%的需求可以在15公里或者30分钟车程内解决新城,目前除了日益膨胀的居民区,生活区和就业区却还只是个雏形。路网和市政基础设施的建设也严重滞后于居民区的发展。

 

  据北京市城市规划设计研究院副总工程师高扬介绍,在1994年完成的望京规划中,望京规划总占地面积为17.8平方公里,居住人口为33万,能提供11.5万个就业岗位,具有工作、居住、文化娱乐等多种功能。十年后的今天,望京已是万家灯火,却变成了一座名副其实的卧城

 

  目前望京地区的人口达到18.15万人,而为望京地区内部提供的就业岗位不足2万个,由北京市城市规划设计研究院陈春妹、刘欣调查撰写的《望京地区交通症结浅析》一文中指出,这些年来,望京地区用地功能的变化其实很大,增加的居民用地达254.7公顷,这是以占用绿化用地106.6亩和占用工业和工厂用地148.1亩为代价的。

 

  居住人口与就业岗位之间悬殊的差距使望京地区对市区中心的依赖越来越强。每天早晚上班高峰期间,车辆主要在望京与市区中心之间流动,占总流量的75%。

 

  交通依赖度提高,而交通要道却未按计划实施。望京地区规划中设置了四条通道,但目前进出通道没有一条按照规划实施;共规划了11个出入口,但目前按照规划实施的出入口只有四个。此外,望京地区用地功能这些年变化也很大,开发商占用大面积绿化用地和工业用地建设居民楼,增加居民用地254.7公顷。

 

  由于居住开发的收益明显高于商用和公共基础设施开发,开发商往往调动各种手段,千方百计改变规划中明确的土地使用性质,用于大规模房地产开发。

 

  在北京,与望京相似的卧城悲剧还有不少。据记者了解,北京市周边的四五环路两侧集中了大量的居民小区,其中规模较大的有回龙观、天通苑、望京等居住集团,居民总数就已经超过了百万。由于交通基础设施的建设未能按规划落实,远远落后于居民小区的建设和扩张的速度,出行困难目前已经成为困扰当地100多万居民的主要问题。

 

  开发商追逐利益是它的本性。但是作为规划部门,没有更大领导的批示是不可能轻易动规划的。那些民营开发商,是如何靠着与某位领导的特殊关系而修改规划就更无法弄清了。一位不愿意透露姓名的圈内人士说。

 

  城市规划的软约束,种种官商结合的权钱交易,使10多年前北京市以新区分担旧城区功能的设计无法付诸实现。

 

  

 

  坚硬的大院

 

  世界上没有哪一个都城像北京这样拥有这么多机关,这么多机关大院。一个大院就像一个独立的王国,一个城市自然的道路肌理被它分割得支离破碎

 

   北京的交通伸展,还面对京城根深蒂固的大院文化的挑战。北京市规划委主任陈刚对此感触殊深。

 

  所有的行政单位,都要盖一个院子,都喜欢筑上围墙封闭起来。今天北京城的所有单位,包括各个大学、各大部委、各类军队大院,还有北京市人民政府,哪个单位能让公车通过?他说,至于原因,什么军事保密啦,保护老干部居住环境啦,都有说法,来头都很大。

 

  的确,世界上没有哪一个都城像北京这样拥有这么多机关,这么多机关大院。一个大院就像一个独立的王国,一个城市自然的道路肌理被它分割得支离破碎。

 

  大家都在抱怨交通拥堵,但是一旦落实到自己身上,谁也不愿意被打通。一位业内人士说,打通大院最成功的例子要数位于北二环路外的总政大院。当时是为了修建北中轴路,解决亚运会的交通问题,需要打通这个大院。然而阻力之大超乎想像,口水仗一直打到中央军委,获得了极高层领导的首肯才被打通的。

 

  大院怎么会不断发展且又如此顽强呢?这与中国的城镇土地所有制有着密切的关系。中国虽然实行城市土地国家所有制模式,但在现实中变成了实际上的单位所有。不少单位前些年在当年国家无偿划拨的土地上盖起了自己的楼房,近些年又拆旧换新,建起更具规模的大厦。收回当初划拨的土地几乎成了不可能完成的任务。

 

  在新一轮的房地产开发热潮中,一些新建成的封闭化管理高档住宅小区成了大院文化的追随者。夜间小区大门关闭,道路的肌理同样被阻断。新大院的蔓延,成为立志改变北京交通现状的有识之士的又一块心病。

 

  其实完全可以学习南方的一些城市,按照小区内的组团进行管理,将组团与组团之间的道路对外开放。” 北京市城市规划设计研究院副总工程师高扬建议道。可是,北京的市民能否接受一个个看得见公共汽车的小区呢?

 

  眼下,最惹人注目的新型大院”——中央电视台的新台址,正在北京市朝阳区东三环中路的中央商务区(CBD)拔地而起。这块地面积总计18.7万平方米,总建筑面积约55万平方米,最高建筑约230米。它雄伟的身姿使本来就很拥挤的东三环CBD更显局促,本来就很可怜的几条道路更被这个庞然大物切割得难以为继。

 

  可以预计,未来迎接央视的将是该地区更为混乱不堪的交通状况。到那时,央视的转播车是否需要安装上警报装置才能在无尽的堵车队伍中畅通无阻呢?

 

  脆弱公交

 

  目前北京市轨道交通总量不过70公里,在拥有2000多公里轨道线的东京面前几同于婴儿,北京地铁承担出行量不足5%,公共交通在出行方式中的份额呈现萎缩状态

 

  如果说造成北京拥堵的路少与城市规划相联系,那么导致车多特别是私车、小车出行多的情形,则与公共交通发展迟缓密切相关。

 

  在伦敦、香港、纽约等大都会生活过的人都知道,当地人乃至包括富裕的中产阶级出行,主要交通工具是地铁或是公共汽车。私车相当普及,但一般存放在郊外家中,主要用于通往公交车站的路段。资料表明,在进入伦敦、纽约、巴黎、东京核心地区的交通结构中,公共交通占67%~87%,居绝对主导地位;公共交通中又以轨道交通为主体,占58%~86%;小汽车交通(包括出租车)只占12%~32%。

 

  同样是大都会,北京人出门坐公共汽车或地铁的比例过去是35%,而如今已经降至26%,与私车出行比例相近。

 

  原因之一,在于北京的公共交通系统给人带来太多的遗憾。目前北京市轨道交通总量不过70公里,在拥有2000多公里轨道线的东京面前几同婴儿,北京地铁承担出行量不足5%;公共电汽车线网结构不完善,公共交通在出行方式中的份额呈现萎缩状态;另外,北京市不同公共客运方式间的换乘也很不便利。北京市公交公司的数据显示,目前北京公交车站平均站距500多米,乘客换乘一次公交车平均要步行332米,其中有16%的乘客换乘距离甚至超过了1000米,也就是说,市民往往要走超过半站的路程才能到达要换乘的车站。

 

  北京的公共交通的现状,恰与中国在改革与发展中的不均衡相关。一方面,近些年国家对汽车工业的扶持、汽车金融的放开,使私人汽车迅速增长,私家车保有量超过了北京市机动车总量的一半;另一方面,发展公共交通特别是轨道交通是一项投资巨大的工程,而交通领域的投融资改革则一直裹足不前。据业内人士介绍,修建1公里地铁需要投资6亿元人民币,而整个北京市一年的财政收入也不过400多亿元。投资主体单一难以保证建设资金总量,在完全依靠政府财政投资修建交通基础设施的年代,尽管公交优先的口号提了若干年,大规模修建城市轨道交通一直很难落到实处。

 

  从国外的轨道运营状况来看,地铁运营普遍处于亏损水平,轨道交通项目运营普遍需要政府进行补贴。轨道交通发展领先的日本地铁的收入构成是,票款收入占46%,其他商业性收入占31%,政府补贴占23%。这个政府补贴额在世界上已属最少之列,像墨西哥补贴已高达86%。

 

  香港地铁运营同样处于亏损的水平。票务收入不足以支持地铁的滚动发展,地铁沿线土地租赁和出让收入以及物业经营收入等辅助业务,是用于弥补地铁运营的亏损、偿还债务的重要资金来源。

 

  专家认为,提高地铁运营的资本金比例主要有三个来源:财政资金注入、现有资产盘活收入、相关土地出让收入。这一切,都有待于投融资体制改革的大步拓进。

 

  

 

  寻求治本之策

 

  继20世纪50年代的梁陈方案70年代末的吴良镛方案之后,有识者再次提出停止摊大饼,发展新中心

 

  

 

  20032月,尽管没有盛大的剪彩仪式,北京市政府一个新机构的成立仍然引起了人们的普遍关注。北京市委、市政府在原市交通局的基础上调整组建起北京市交通委员会(简称市交通委),以建立集中统一的交通管理体制。

 

  在职能上,不仅将原北京市交通局承担的负责公共交通、公路及水路交通行业管理的全部职能划入市交通委,同时将由原市政管委承担的城市道路、桥梁以及经营性停车设施的行政管理职能,以及由原市公安局公安交通管理局承担的部分路政管理的职能,也全部划入市交通委。

 

  交通委成立至今不到一年的时间,对外行事甚为低调。它秉承了中国新成立的行政机构只做不说的一贯作风。据了解,交通委主持编制的《北京交通发展纲要(20032020)》(讨论意见稿)(以下简称《纲要》)目前已经初具规模。《纲要》将作为今后一个历史阶段指导制定北京市交通规划、交通政策和实施计划的纲领性文件。

 

  这份旨在建设新北京交通体系的《纲要》,目前尚未正式公布。据了解,《纲要》提出了不断加大交通建设资金投入的主张,计划投资总额保持与GDP同步增长,在2010年建成新北京交通体系,使城市交通拥堵状况有所缓解。

 

  在整个新体系中,发展公共交通会成为重头戏,在未来交通建设投资中所占份额将由现在的不到20%提高到总投资的五成以上。公交投资的重点,则为轨道交通与大容量快速公共汽车(BRT)系统建设。专家分析预测,2003年~2010年间交通建设投资累计将达20002500亿元。

 

  解决城市的交通堵塞仍然取决于城市规划。采访的有识之士普遍关心,北京市政府能否在未来城市发展方向及城市交通结构模式作出正确选择。他们提出,市区建成区不应再进行重点建设,旧城建设规模必须严格控制。他们还建议,要在北京中心城市以外选择有足够反作用吸引力的新城发展带,对城市空间布局做重大调整。

 

  上一轮北京城的总体规划中把整个城市规划为一个中心大团加上周边10个边缘集团,再加上外围的14个卫星城。结果中心大团的吸引力越来越大。现在来看,北京市中央地区功能过于集中,要部分地分散出去。一组边缘集团的吸引力是不够的,只有两个体量相当的星球才可能互相吸引。新城需要足够的大,有足够的吸引力,就像浦东之于浦西。一位专家明确地说。

 

  继20世纪50年代的梁陈方案70年代末的吴良镛方案之后,有识者再次提出停止摊大饼、发展新中心。现实沉重地教训了城市建设者们。目前,颇有主张认为新城应设在北京东南方。交通设施建设先导也是学者们的共识。

 

  从我们过去的规划来看,交通是一种非约束的附加性规划,或者说服务性规划。过去我们做规划主要考虑土地、人口、水资源等硬性指标。房子盖好之后才发现道不好走。这次我们就是要改变这种马后炮模式,将交通作为建设的约束条件。北京市交通委副主任刘小明在接受采访时谈到。

 

  据悉,北京规划研究部门已经完成了一部关于北京城市空间发展战略的方案,提出两城、两带、多中心的方案,未来北京的一部分城市功能将被置于东部发展带。这一方案已经得到了国务院的批复。

 

  

 

  结语

 

  北京的交通困境浓缩着中国现代化进程中的重重苦恼,而现代化的道路惟有继续走下去

 

  无论如何进行战略选择,沉疴难愈的北京交通目前只能走标本兼治的道路,靠治标为治本赢得时间

 

  200411日,北京取消了五环高速路的收费站。近200公里路段转为城市快速路,大大减轻了周围道路及四环路的压力。日前,北京市交通委确定了明年的交通基础设施建设计划,预计将投入350亿元,用于城市快速路网络、轨道交通网络、公共交通网络和静态交通网络建设,以缓解交通拥堵。

 

  与此同时,北京市交通部门还采取一系列措施:

 

  ——各交通支队机关每天早晚高峰,安排1/3警力在环路进出口及重点大街、路口定点指挥疏导,充实管界内无警力控制的路口及部分19时以后无警力控制的路口。每天安排事故现场勘查车在路面巡视或在事故多发点段待命,遇有交通事故、故障车等意外情况,快速到达现场。

 

  ——加强交通限流措施,四环路(含)以内道路,6时至23时禁止货运机动车通行;五环路(不含)以内道路,6时至24时禁止外省市货运机动车通行等。

 

  ——延长公交车辆运行效率和时间,将前门大街、朝内大街等30条公交专用道的运行时间上下午各延长1小时。据公交总公司运营处统计,自20031120日公交专用车道运行时间调整以来,公交车辆的平均行驶速度提高了5%,正点率提高了3%。

 

  ——2003年开始,驾证申请者和车辆牌照申请者无需在获得资格后,亲自跑到北京市车辆管理所取证件,取而代之方式是通过邮寄或特快专递,以此减少无效交通。

 

  然而,这些措施仅能治标,难以从根本上扭转局面。据预测,到2010年,北京城市化水平将超过75%,城市总人口将从2002年的1423万人增加到1550万~1600万人,其中市区人口从888万人增长到900万至950万人;城市建设用地规模将达到11501250平方公里,其中市区城市建设用地规模将达到630650平方公里。到那时,北京市的汽车保有量最保守的估计也会在380万辆左右。

 

  已经靠贷款成为有车族的北京人或该认识到,开车上班距现代化该有多远,而现代化的代价又何其深重。

 

  不动大手术,无法展现亮丽的前景;没有足够的耐心,无法想像眼前的困难能有所缓解,手术能够顺利进行。北京的交通困境恰如中国渐进式改革艰难前行的缩影。由易到难迂回前行之后,人们终于发现,所有被小心翼翼绕开的问题,最后都累积成今日无法避开的社会矛盾。

 

  如今的选择,惟有正面应战——虽然奇迹不会发生,通向目标的路还很漫长。

 

  记者朱晓超、任波对此文亦有贡献

 

 

 

 

 



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