15学者上书全国人大 建言修法放开生育限制

请求立法者全面修改《人口与计划生育法》，明确生育权是基本人权，取消生育权限制，废止生育审批制度，取消社会抚养费

记者 林韵诗  常红晓

今天（7月5日）上午，一份由15位国内法学、人口学学者联名签署的修法建议书，正式寄送全国人大及其常务委员会。该修法意见书请求立法者全面修改《人口与计划生育法》，取消对公民生育权的限制，废止生育审批制度，废止社会抚养费制度。

这份建议书还要求立法机构明确生育权为基本人权、调整《人口与计划生育法》的立法宗旨等。该建议书由北京大学法学院教授湛中乐、北京大学社会学系教授、人口学者李建新、经济学博士、携程旅游网董事长梁建章等五人发起，清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学、北京师范大学等多所高校的十位学者副署签名。

这些学者认为，2004年，中国《宪法》修正案已明确提出“国家尊重和保障人权”，且随着公民权利意识的增强、中国人口与经济社会形势发生了重大变化，修改《人口与计划生育法》的时机已成熟。

据财新记者了解，今天上午，该修法建议书已通过特快专递，分别寄送给全国人大常委会法制工作委员会和全国人大教科文卫委员会。

取消生育审批制度  明确生育权为基本人权

建议书指出，计划生育是中国1978年《宪法》及1982年《宪法》确立的基本国策，也是中国社会特定历史条件下的产物。现行《人口与计划生育法》，于2001年12月29日由全国人大常委会审议通过， 自2002年9月1日起施行，此后计生工作进入“有法可依”阶段。

但是，近年来，基层计生暴力事件依然多发。比如，近期发生的“陕西镇坪强制孕妇大月份引产事件”，此前的河北昌黎县发生的“中国计划生育第一案”等，也反映出《人口与计划生育法》存在某些局限性与立法缺陷。

建议书认为，生育权具有普遍性、道德性、重要性，体现了其作为基本人权的内涵和价值，是对公民自主权和家庭权利的尊重和保护。2004年，中国把“国家尊重和保护人权”写入《宪法》，更为保障生育权提供了明确的宪法依据。

然而，现行《人口与计划生育法》强调控制人口数量，并以此为基础构建了生育审批制度，对超生家庭强制征收社会抚养费，对超生父母给予经济乃至职务处分，这是对公民生育权的不当限制，也不符合中国《宪法》中的人权保护条款。

修法建议书指出，《行政许可法》第十三条规定，“凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设或者不必设行政许可。”生育权体现了个人和家庭的主体性地位。因此，确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度，既体现了宪法尊重人权的基本精神，又能与现行的行政许可法相吻合。

建议书要求，应明确生育权是一项基本人权，并以此为基础，废除生育审批制度，取消社会抚养费。这样既能体现对生育权这一基本人权的保护，还能避免社会抚养费征收中的不公平现象。

建议书还认为，现行《人口与计划生育法》以违反生育限制为由给予国家工作人员行政处分的规定，同样严重侵犯公民的合法权益，应当同时废除。

全国人大应对地方计生条例实施合法性审查

《人口与计划生育法》对各地执行计划生育政策，做了不少授权性规定。比如，该法第18条就规定，二胎及二胎以上的生育管理办法，由各省、自治区、直辖市的人民代表大会或其常务委员会规定。

此次建议书特别对《人口与计划生育法》第18条提出修改意见。

建议书的主要发起人之一、长期参与人口和计划生育立法咨询的北大法学院教授湛中乐认为，实践中，各地对晚婚晚育、生育数量、生育间隔的具体规定存在较大差异，事实上造成公民生育权的不平等。个别地方，生育政策甚至背离宪法和法律原则，严重侵犯公民的生育权利。

因此，修法建议书要求，全国人大常委会应当适时启动对各地《人口与计划生育条例》的合法性审查，对违反《宪法》、《立法法》等上位法的地方性法规，应做出相应处理，以保障公民的生育权利。

同时，此次参与上书的学者还认为，这只是近期亟待解决的问题。从长远来看，由于中国生育率已经大幅降低，各地的《人口与计划生育条例》应着眼于公民生育权和生殖健康权的保护，应取消各省立法机构制定二胎及以上生育管理办法的权力。

引导公民自由而负责地生育

建议书提出，完善和修改《人口与计划生育法》的关键，是在尊重公民生育权和家庭权利的前提下，以生殖健康权保障为核心，形成生育的利益导向机制，引导公民自由而负责任地生育。

同时，《人口与计划生育法》应强调政府在优生优育、生殖健康等方面的指导与服务职能，禁止强制堕胎，推行优质计生服务，完善社会保险制度。
15位学者在建议书最后呼吁，应尽快完善和修改《人口与计划生育法》，切实尊重和保护公民和家庭的生育权。

“这不仅是建设法治社会与保障人权的需要，也是减少当前计划生育管理中的不合法、不公平问题的需要，更有助于中国顺利完成计生政策的历史性转型。”这份建议书如此呼吁。■

附：建议书全文

尽快启动《人口与计划生育法》全面修改的公民建议书

计划生育是1978年宪法和1982年宪法确立的一项基本国策，是中国社会特定历史条件下的产物。在2001年以前，中国并无明确、具体的规范计划生育的法律。2002年《人口与计划生育法》实施后，计生政策才走上了真正“有法可依”的阶段。但是，在这部法律的制定和实施过程中，仍然存在着诸多问题，有些相当严重。一方面，一些地方的立法内容违反宪法与法律的原则或精神；另一方面，个别地方仍然存在着一些侵犯人权、违法行政的现象。几年前媒体报道的河北昌黎“中国计划生育第一案”以及最近发生的“陕西安康冯建梅被强制引产事件”等均引发了全社会的广泛关注。事实上，这些事件的背后，也凸显了我国现行《人口与计划生育法》的某些局限性及立法缺陷。随着2004年人权入宪以及公民人权意识的普遍增强，特别是基于我国人口与社会经济可持续发展的协调，尊重事物发展的客观规律，真正体现“以人为本”、以人的全面发展为核心，我们建议全国人大常委会，尽快启动全面修改《人口与计划生育法》的重要工作。

第一，现行《人口与计划生育法》强调控制人口数量，在此基础上构建的生育审批制度既不符合我国宪法中的人权保护条款，也与行政许可法的有关条款相冲突。2004年宪法修正案确认“国家尊重和保障人权”，为生育权的保护提供了明确的宪法依据。生育权的普遍性、道德性和重要性，体现了它作为基本人权的内涵和价值。这些可从国际人权公约和我国法律层面一一得到阐释。我国行政许可法第13条规定，凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的，可以不设或者不必设行政许可。生育权体现了个人和家庭的主体性地位。因此，确认生育权作为一项基本人权，废除现行的生育审批制度，既体现了宪法尊重人权的基本精神，又能与现行的行政许可法相吻合。

第二，现行《人口与计划生育法》第18条中的授权规范具有局限性。对于二胎和二胎以上生育的具体规定，该法授权各省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。实践中，各地对晚婚晚育、生育数量和生育间隔的具体规定具有较大的差异，从而在事实上造成了公民生育权基于户口、身份和地域原因的不平等。而且，一些地方制定的具体政策严重背离宪法和法律的原则与精神，侵犯了公民的生育权利。我们认为，该授权规范过于宽泛，是现行生育政策实施过程中不公平产生的根源之一。因此，我们建议，废除现行《人口与计划生育法》中有关限制生育数量的授权规定，着眼于公民生育权和生殖健康权的保护。

第三，现行《人口与计划生育法》第41条——“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”——规定不合理，缺乏足够的正当性，违背了生育权作为人权的基本属性。如前所述，生育权是一项基本人权，体现了对公民自主权和家庭权利的尊重和保护，任何个人或者政府都不得对其施加限制。社会抚养费的征收无疑是对公民生育权的不当限制，阻碍公民对该项权利的行使。取消或废除社会抚养费制度，不仅体现了对生育权作为基本人权的保护，还能避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。

第四，现行《人口与计划生育法》第42条——“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分”——规定严重侵犯了公民的合法权益。以违反生育限制为由给予国家工作人员行政处分或者给予其他人员纪律处分，不仅侵犯了公民的生育权，还违反了公法上的比例原则和不当联结禁止原则。因此，我们建议废除该条款。

第五，适当的人口与生育政策对于整个社会的利益或许具有积极意义，但以控制人口数量为宗旨的《人口与计划生育法》以及各地《人口与计划生育条例》的有关条款不仅违反了宪法和法律的原则与精神，也不符合社会经济可持续发展的需要。我们认为，在完全尊重公民生育权和家庭权利的前提下，以公民的生殖健康权保障为核心，形成生育的利益导向机制，引导公民自由而负责任地进行生育，应当是现行《人口与计划生育法》修改的基本精神。这需要强调政府的服务职能，禁止强制堕胎，禁止任何以计划生育为名进行的侵犯公民权利和自由的行为。

第六，全国人大常委会应当建立对地方《人口与计划生育条例》的合法性审查机制。对地方《人口与计划生育条例》中违反《宪法》、《立法法》以及《人口与计划生育法》立法目的与原则的有关条款予以审查，并作出相应的处理，以真正体现宪法的根本法原则和保护人权目标。

我们认为，《人口与计划生育法》的修改势在必行。这不仅是建设法治社会与保障人权的需要，而且是减少当前计划生育行政管理过程中不合法、不公平现象的迫切要求。我们建议，尽快修改和完善现行的《人口与计划生育法》，切实尊重和保护公民的生育权，顺利地完成计生政策的历史性转型。

建议书发起人：
       湛中乐   北京大学法学院教授，法学博士
       李建新   北京大学社会学系教授，人口学博士
       梁建章   携程旅行网董事长，经济学博士
       洪秀平   杭州平和国际英语学校校长
       黄文政   北京某公司资深金融策略师，统计学博士

副署签名同意学者：
       姜明安  北京大学法学院教授
       王贵松  中国人民大学法学院副教授，法学博士
       张翔    中国人民大学法学院副教授，法学博士
       王建勋   中国政法大学法学院副教授，法学博士
       陈征    北京师范大学法学院副教授，法学博士
       王丰    清华大学公共管理学院教授，人口学家 
       于风政  北京师范大学珠海分校法学院教授
       袁刚    北京大学政府管理学院教授
       梁中堂  上海社科院教授，原国家计划生育委员会专家委员
       徐建明  上海第一财经学院教授